역사적으로 정부와 국회가 국민에게 결정권을 맡긴 사례

사례 1.

이태리는 1946년 공화정과 입헌군주정의 선택을 놓고 국민에게 물어 결정한 적이 있다. 2차대전이 끝나갈 무렵 무솔리니 정권이 무너지고 난 후 움베르토 3세가 국왕으로 복귀하자마자 입헌군주제와 공화정을 놓고 국민투표를 실시한 것이다. 2천 8백만의 유권자 중 89.1%인 2천 5백만이 투표에 참여해 54.3%의 공화정 지지층이 45.7%를 얻은 왕권제 지지층을 누르고 승리함으로써 이태리 반도역사에서 최초로 공화정이 설립된 순간이었다. 평화적 방법으로 왕정을 버리고 공화정을 세운 이 이태리 사례는 국민에게 최종 선택권을 준 드문 경우다.

사례 2.

2016년 영국의 EU 탈퇴여부를 묻는 국민투표는 사실 아무도 그 파급력을 예상하지 못했다. 데이비드 캐머런 당시 총리는 직전에 치러진 총선에서 승리하기 위한 전략으로 EU탈퇴문제를 국민투표에 붙이자고 제안했다. 수많은 여론조사결과 국민들은 EU탈퇴를 원하지 않는다는 확신이 있었기에 캐머런 총리는 약속한대로 모험을 감행할 수 있었다. 하지만 뚜껑을 열어보니 예상은 보기 좋게 빗나갔다. 국민투표의 결과를 존중하기 위해 정부는 브렉시트 찬성쪽의 선거운동을 이끈 보리스 존슨에게 정부가 이양되었고, 결국 국민 과반수의 뜻에 따라 탈퇴협상을 진행해 그 동안 영국의 정치와 국민들을 혼란에 빠트렸던 논란의 종지부를 찍을 수 있었다.

사례 3.

스웨덴은 1980년 미국의 펜실베니아 헤리스버그 근처에 위치한 쓰리마일섬 (Three Mile Island) 원자력 발전소 사고로 인한 피폭과 환경오염의 위험성을 목격하고 원자력 발전건설과 폐기에 관한 논의가 국회 중심으로 활발하게 진행되었다. 하지만 국회에서 소모적 논쟁을 거치며 연정에 참가한 정당들이 합의를 보지 못하고, 야당까지 어느 편에 손을 들어주지 못하자 결국 여야합의로 국민에게 물어보고 결정하자는 제안을 해 국민투표가 채택되었다. 스웨덴은 핵발전소 폐기와 미래에너지 선택문제로 국민투표를 실시한 최초국가인 셈이다.

투표용지에 인쇄된 3개의 선택안은 다음과 같이 제시되어 있다.

공통설명문구 (투표용지 상부에 배치)

"스웨덴에서는 현재 6기의 원자로가 가동되고 있다. 추가로 4개의 원자로가 완공되었고 현재 2개는 건설 중이다. 국회는1980년 3월 23일 미래 에너지 공급을 위한 원자력의 역할에 대한 국민투표를 실시하기로 결정했다. 투표는 세 가지 중 하나의 안을 선택하는 것으로 이루어진다."

제1안

"원자력 발전은 고용과 복지 유지를 위한 전력의 수요에 상응하는 정도에 맞춰 단계적으로 폐지되어야 한다. 석유의존도를 줄이기 위해 재생에너지원이 사용될 때까지 현재 운영 중이거나 완공되었거나 건설 중인 최대 12개의 원자로가 사용되어야 한다. 더 이상의 원자력 발전소는 건설하지 않는다. 안전성여부에 따라 원자로 가동을 중단하는 시기를 결정한다."

제2안

"원자력 발전은 고용과 복지 유지를 위한 전력의 필요성을 고려하여 가능한 속도로 단계적으로 폐지된다. 석유에 대한 의존도를 줄이기 위해 재생 가능한 에너지원이 개발될 때까지 현재 운영 중이거나 완공되었거나 건설 중인 최대 12개의 원자로가 사용된다. 더 이상의 원자력 발전소는 짓지 않는다. 안전성 여부에 따라 원자로 가동을 중단하는 시기를 결정한다."

제2안의 투표용지 뒷면 추가내용.

"에너지 절약을 위한 정책이 위해 적극적으로 추진된다. 사회에서 가장 약한 집단은 보호받는다. 전기 소비를 줄이기 위해 가정에서 전기난방기 사용을 줄이는 조치가 시행되어야 한다. 재생 가능한 에너지원의 연구 개발은 사회발전과 함께 강화되어야 한다.

원자력 발전소의 환경 및 안전 개선 조치를 시행하고 있습니다. 각 원자로에서 특별 안전성 연구가 수행된다. 시민들의 투명성을 확보하기 위해 각 원자력발전소에 안전위원회를 설치해 지역 지원을 받는다.

석유 및 석탄발전소에서 생산한 전기는 배제된다. 사회는 전력의 생산과 분배에 대한 주된 책임을 져야 한다. 원자력발전소 및 기타 중요한 전력을 생산하기 위한 장래 시설은 국가와 지방자치단체가 소유한다. 수력 발전 생산의 초과 이윤은 세금을 통해 회수한다."

제3안

원자력의 지속적인 확장에 반대한다.

최대 10년 이내에 현재 가동 중인 6개의 원자로를 해체한다. 석유 의존도를 줄이기 위한 지속전략은 다음을 기반으로 구현된다.

- 지속적이고 강력한 에너지 절약

- 재생 가능한 에너지원에 대한 투자확대

작동 중인 원자로는 더 엄격한 안전 요구 사항의 적용을 받는다. 핵연료가 설치되지 않은 원자로는 절대 가동하지 않는다. 지하에 매장된 우라늄 채굴을 허가하지 않는다."

제3안의 투표용지 뒷면 추가내용.

"현재 진행 중이거나 미래의 안전성 분석이 필요한 경우, 이 제안은 당연히 즉각적인 가동 중단이 이루어져야 함을 의미한다. 핵확산과 핵무기에 반대하는 노력은 강화되어야 한다. 재처리는 허용되지 않으며 원자로 및 원자로 기술의 수출이 중단되어야 한다. 대체 에너지 생산, 보다 효율적인 에너지 관리 및 원자재 가공을 통해 고용이 증가할 것이다."

결과는 제1안이 18.9%, 제2안이 39.1%, 제3안이 38.7%, 그리고 기권 3.3%로 어느 안도 과반수를 획득하지 못했다. 세가지 안을 놓고 투표할 때 과반수가 넘지 못할 것으로 예상을 했기 때문에 놀랄 일은 아니었지만, 국회에서 국민투표 결과의 해석과 협상안을 놓고 수많은 논의가 진행되었다. 결국 국민에게 물어보았지만, 국민도 국회에 과반수의 목소리를 전달해 줄 수 없었던 것이다.

투표결과를 놓고 국회에서 핵발전소 폐기문제를 타협해야 했기 때문에 협상이 진행되었다. 당시 최단 시기에 폐기하자는 제3안을 지지했던 중도보수계열 연립정부는 근소한 차이로 2위에 머물러 결국 과반을 넘은 1안과 2안의 제안에 따라 새로운 에너지원이 나올 때까지 순차적으로 폐기하며 안전성 여부에 따라 원자력발전소 폐기 시기를 재조정한다는 정치적 합의를 이끌어 냈다.

국민투표제도의 재발견

앞에서 제시한 이태리, 영국, 스웨덴에서 치러진 국민투표는 각기 다른 국가적 결정방식을 제시해 주고 있다. 이태리의 사례는 왕정제를 버리고 공화정으로 통치체제를 바꾼 경우다. 2차대전을 겪으며 무솔리니의 등장을 막지 못했고, 이어진 내전에서 파시스트지지파, 레지스탕스파, 국왕파가 서로 싸우며 내전을 겪은 국가의 어쩔 수 없는 선택의 기로에서 주권을 가진 국민에게 물어 민주적 방식으로 공화정을 선택했다. 비슷한 경우로 1923년 터키와의 전쟁에서 패해 국민의 신망을 잃은 국왕제를 대신해 공화정을 선택한 그리스에서도 평화적인 방법으로 국가체제 통치방식을 변화시킨 선례가 있었다. 이태리의 왕정폐지 방식은 이미 이웃 그리스의 경험을 바탕으로 국민투표제를 통해 국가의 중대한 결정을 위해 사용되었다. 당시 국왕의 통치정당성을 부정하며 새로운 통치체제에 대한 찬반을 국민에게 묻는 신임투표라는 점에서 이 같은 형태의 국민투표제를 플레비사이트(Plebiscite)라 부르기도 한다.

영국의 사례는 국제기구의 가입이나 탈퇴, 그리고 집권신임에 대한 결정권을 국민에게 일임하는 방식이다. 국민투표 결과에 따라 과반을 차지하는 안이 정부의 결정으로 확정된다. 이 방식은 국가의 갈등이나 정치의 불확실성을 해결할 수 있는 직접민주정의 한 수단으로 구분된다. 의무적 국민투표제라 부르기도 하며, 일부 헌법학자들은 국제기구의 탈퇴와 가입, 영토의 귀속 등과 같이 주권적 결정을 다루는 국민투표제도까지 플레비사이트라고 분류하고 있다. 프랑스 독일은 1933년 국민투표를 통해 국제연맹을 탈퇴했으며, 영토문제인 자르(Saar) 귀속문제에 대해 국민투표로 결정한 바 있다. 샤를 드골 대통령은 1969년 지방자치제도와 상원 동시 개혁, 그리고 자신의 재신임을 연계해 실시한 국민투표에서 과반을 얻는데 실패해 하야를 결정한 바 있다.

스웨덴의 사례는 정부와 국회가 정치적으로 타협을 보지 못하고 국민과 사회를 분열시킬 수 있는 사안에 대해 국민에게 의견을 물어보지만, 최종적으로는 정당간 타협과 협의에 따라 결정되기 때문에 보조적 기능을 갖는다. 국민의 의사를 확인하고 결정할 때 보조수단으로 사용했다. 이 제도는 국회의 정당들 중 어느 정당도 절대다수를 차지하지 못할 때 국민들의 의사를 반영해 의회결정을 시도한다는 점에서 정책국민투표제의 의미를 갖는다.

스웨덴에서 20세기 이후 시행된 정책관련 국민투표는 다음과 같다. 이 중 두 개는 국민의 의사를 최종 결정근거로 삼기 위해 특별법, 즉 유럽연합 가입을 위한 국민투표법 (Lag (1994:1064) om folkomröstning om EU-medlemskap), 유로사용을 위한 국민투표법 (Lag (2003:83) om folkomröstning om införande av euron)을 제정해 시행했다. 나머지 4개는 협의적 국민표결제의 성격을 띤다.

*필자 최연혁 교수는 = 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메랄렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다.