[최연혁 교수의 정치분석] ④인사청문회는 왜 중요한가

인사청문회를 넘어, 정치 신뢰 회복의 제도개혁으로

미국, 프랑스, 한국, 영국, 독일, 일본 등 다양한 정치체제를 가진 국가들의 인사검증 제도는 각기 상이한 역사와 구조를 지니고 있으나, 모두 한 가지 공통된 교훈을 제공한다. 인사청문회는 단지 개인의 자질을 판단하는 절차가 아니라, 민주주의의 투명성과 정치 신뢰의 핵심을 구성하는 제도라는 점이다. 미국의 경우 정권 초기에는 잭슨 대통령의 스포일즈 시스템과 같은 폐단을 겪었지만, 이후 제도적 개혁을 통해 인사청문회를 헌법적 가치 구현의 장으로 발전시켜왔다. 프랑스는 비교적 간결한 절차를 택했으나, 윤리성과 공공성 문제에서 사회적 논란이 끊이지 않으며 제도적 정비를 요구받고 있다. 의원내각제 국가인 영국, 독일, 일본의 사례는 제도보다 문화와 관행의 정착, 그리고 정당 내 검증 시스템의 강화를 통해 인사 투명성을 확보하고 있음을 보여준다.

반면, 2000년부터 도입된 한국의 인사청문회 제도는 정쟁의 심화, 정치혐오의 확대, 후보자의 프라이버시 침해, 능력 있는 인물의 공직 기피라는 심각한 역기능을 노정하고 있다. 청문회는 국민의 눈높이에 부합하지 않는 검증이 이루어지거나, 도덕성 기준만을 과도하게 강조해 정책 역량과 비전이 도외시되는 문제가 발생하고 있다. 이로 인해 정작 국민에게 봉사할 수 있는 유능하고 헌신적인 인물이 정치의 장에 진입하지 못하는 구조적 왜곡이 심화되고 있다. "정쟁화된 청문 문화가 정치 신뢰를 심각하게 훼손한다"고 지적하는 OECD(2021) 보고서의 경고를 곱씹어 볼 필요가 있다.

이러한 현실을 타개하기 위해 한국은 이제 인사청문회의 본래 목적을 회복하고, 이를 제도적으로 개혁할 필요가 있다.

첫째, 청문 절차를 정책 역량 중심으로 전환하고, 도덕성 검증은 사전에 독립된 윤리기구가 비공개로 실시하는 이원화 방식을 고려해야 한다. 이는 미국의 사례에서 명확히 나타난다. 미국 상원은 정책 청문회를 생중계하는 반면, 후보자의 세금 문제나 개인 도덕성은 비공개로 행정부 내부 및 윤리위원회를 통해 먼저 점검한 후 상원에 통보한다. 2021년 에이브릴 헤인스(Avril Haines) 국가정보국(DNI) 국장의 인준은 이 이중구조의 모범사례로 평가된다. 그는 정책 관련 질의에는 투명하게 응답했고, 개인 재산 신고와 이해충돌 검증은 미리 독립기관의 검토를 거쳐 별문제 없이 마무리되었다. 한국 역시 도덕성 검증을 정치 청문회가 아닌 별도의 기구로 이전하고, 국회는 정책의 적합성과 비전에 집중함으로써 청문회의 본래 기능을 강화해야 한다.

피터 메렐리스(Peter Merlevede)는 『유럽의 정치윤리와 공직자 검증(Public Ethics and Political Appointments in Europe)』(2015)에서 유럽 여러 국가의 인사청문제도를 비교하면서, 프랑스·독일·네덜란드의 경우 "사전 검증 시스템의 제도화와 윤리 기준의 구체화가 정쟁 없는 공적 인사 시스템의 핵심 요건"이라고 강조한다. 그는 특히 프랑스의 고위공직자윤리청(HATVP)의 설계 원리와 실제 효과를 분석하며, "정치의 정당성은 검증의 절차적 정당성에서 비롯된다"는 결론을 제시한다. 프랑스는 2013년부터 고위공직자 윤리기관(HATVP, 고위공직자윤리청)을 설치해 모든 장관 및 공직후보자에 대해 '재산·이해충돌 보고서'를 의무적으로 사전 심사받게 한다.

이 보고서가 불충분하거나 허위로 판명되면 임명은 자동 무효화된다. 제도적 이원화는 정치적 폭로를 줄이고, 청문회를 정책 담론의 장으로 전환시키는 효과를 가져왔다. 네덜란드에서도 청문회 개최 이전에 모든 윤리적이며 도의적 자질을 검증하는 사전검증제가 시행되고 있다. 모든 장관 후보자는 내정 직후 재산, 납세, 이해충돌, 과거 형사기록 등에 대해 비공개 윤리 심사 보고서를 제출해야 하며, 이 보고서는 총리실과 하원의장에게 사전 통보되어 해당 보고서에서 심각한 문제 소지가 발견될 경우 후보자 교체가 이루어진다. 한국이 이 같은 사전검증제를 도입하면 '윤리적 사전 검증과 정책 역량 중심 청문회'라는 이원적 구조를 정당화하는 강력한 이론적·국제적 근거가 된다.

둘째, 청문회 과정에서의 허위사실 유포, 위증, 불법자료 제출 요구 등에 대해 법적 제재를 강화해 제도의 신뢰성과 후보자의 인권 보호를 병행해야 한다. 미국에서는 18 U.S. Code §1001에 따라 의회 청문회에서의 위증은 형사처벌 대상이며, 실제로 유력한 후보자들이 청문회 과정 중 허위 진술로 낙마하거나 기소된 사례도 다수 존재한다. 대표적으로 빌 클린턴 정부 당시 법무장관 후보였던 조슬린 엘더스(Jocelyn Elders)는 과거 발언과 재산신고 문제 등으로 청문회 중 고의적 사실 은폐가 드러나 자진 사퇴했다. 청문회의 신뢰는 질서와 법적 강제력이 뒷받침될 때 유지될 수 있다는 교훈이다.

또한 프랑스의 경우 고위공직자에 대한 위증, 허위 재산 신고에 대해 '공직자 윤리법(2013)'에 근거하여 최대 징역 3년 및 벌금형을 부과하고 있다. 독일 역시 '공공신뢰 침해' 항목을 통해 청문회 및 공직자 검증에서의 고의적 사실 은폐를 엄격히 다룬다. 한국도 국회에서의 위증죄는 존재하지만 실질적 처벌은 거의 이뤄지지 않고 있으며, 후보자 측과 청문위원 간의 자료 제출 갈등은 반복적으로 청문회를 무력화시켜 왔다. 실질적 법 집행이 뒷받침되지 않으면 청문회는 정치적 쇼에 불과하다. 위증·불응·허위자료 요구 등에 대한 구체적 처벌 조항과 법원의 신속한 판결 절차를 병행해야 한다.

셋째, 후보자에 대한 국민 참여형 공개질문 시스템 도입, 국회청문회 시청률 및 참여 통계의 정기 공표 등 국민과의 소통 구조를 강화하는 제도도 검토해야 한다. 미국의 경우 각 상원 위원회는 청문회 직전 공식 홈페이지 및 소셜미디어를 통해 일반 유권자들의 질의를 받거나 사전에 질문지 초안을 공개해 여론을 수렴한다. 2021년 연방교육장관 후보자 미겔 카도나(Miguel Cardona)의 인준 청문회 당시, 교사·학생·학부모의 목소리가 사전 질문에 반영되어, 그의 정책 비전에 대한 질의가 강화되고 청문회 자체에 대한 대중 신뢰도도 상승하였다. 이러한 개방적 질의 구조는 단순한 비판을 넘어서 정책형 공론장을 형성하는 데 기여한다.

독일의 경우도 공영방송 ARD 및 ZDF를 통해 청문회 생중계가 이뤄지고, 주요 질의 및 후보자의 답변은 다음 날 의회 홈페이지에 정리되어 공개된다. 일본 역시 내각 인사에 대해 주요 언론사가 정책 인터뷰 및 기획보도를 실시함으로써, 비공식 청문 문화의 일환으로 국민 참여와 정보공개를 병행하고 있다. 한국 역시 국회 홈페이지 내에 '국민 질문 채널'을 신설해 청문회에 반영하거나, 일정 청문회의 시청률 및 여론 동향을 공식 지표화하여 국회 책임성과 유권자 반영성을 높이는 구조적 개선이 필요하다.

결국 인사청문회의 개혁은 단지 인사 검증 방식의 기술적 조정이 아니라, 정치 전반의 문화와 구조에 대한 근본적 성찰과 변화에서 출발해야 한다. 여야는 이번 기회를 정쟁의 장에서 정치개혁의 출발점으로 바꾸어야 한다. 인사청문회 개혁은 국정감사, 입법청문회, 조사청문회, 상임위 질의 등 국회의 전반적 작동방식과 질을 바꾸는 정치혁신의 서막이 되어야 한다. 인사검증뿐 아니라 모든 정치활동은 특정 정권을 흠집내거나 야당과의 기싸움의 도구가 아니라, 헌법이 보장한 공공성과 민주적 정당성을 실현하는 과정임을 분명히 인식해야 한다.

정치란 국민을 위한 봉사의 장이며, 제도는 그 봉사의 정당성과 투명성을 담보하는 수단이다. 미국 26대 대통령 시어도어 루스벨트(Theodore Roosevelt)는 오하이오 주립대 연설(1903)에서 "공직자는 국민의 봉사자이며, 그 적격성은 국민 앞에 투명하게 드러나야 한다"고 강조했다. 인사청문회는 공직이 국민의 신뢰 위에 세워지도록 만드는 절차적 민주주의의 요체이다. 인사청문회야말로 투명한 정치, 유능한 공직, 책임있는 민주주의를 위한 핵심 제도임을 잊지 말아야 한다.

오늘날 한국은 손을 대는 영역마다 세계적 선두주자의 대열에 진입하는 잠재력을 지닌 나라다. 그러나 정치의 영역에서는 여전히 과거의 그림자, 즉 대립과 정쟁의 악순환에 갇혀 있다. 이제 정치인들도 거울 앞에서 '누가 덜 예쁜가'를 묻는 무의미한 비난의 주문을 반복하기보다는, 제도를 정비하고 세계가 주목할 만한 정치 시스템을 함께 만들어갈 때다. 인사청문회가 그 출발점이 될 수 있기를 바란다.

독자들을 위해 인사청문회 제도 개선을 위한 추천도서 5권을 소개한다.

1. 엘렌 보로위츠(Ellen Borowitz), 『청문회 정치의 형성』 (The Formation of Confirmation Politics, 2018)

내용: 이 책은 미국 인사청문회가 단순한 인사 검증 절차를 넘어서 정치화되고, 미디어 시대의 상징적 무대로 변화해 온 과정을 분석한다. 특히 케네디, 닉슨, 클린턴, 오바마 시기 등을 중심으로 상원의 역할이 어떻게 확장되었으며, 청문회가 어떻게 언론과 정당 정치의 결합 속에서 극장화되었는지를 보여준다. 저자는 청문회가 정권 견제라는 본래의 목적을 넘어서 사회적 갈등과 도덕적 기준을 재정의하는 공간으로 변모하고 있다고 주장한다.

중심논점과 의의: 이 책은 청문회를 정치적 도구나 정쟁의 장으로 비판하기보다는, 미국 민주주의가 스스로를 설명하고 정당화하는 공개적 담론 공간으로 진화해온 맥락을 제시한다. 특히 청문회가 투명성과 윤리성, 책임성의 기준을 사회 전체가 협상하는 공간으로 기능함을 강조하며, 청문회의 가치와 한계를 균형 있게 다룬다.

2. 피터 메렐리스, 『유럽의 정치윤리와 공직자 검증』 (Public Ethics and Political Appointments in Europe (2015)

내용: 메렐리스는 유럽 12개국의 공직자 검증 시스템을 비교 분석하면서, 윤리적 기준, 정당 내부 절차, 국회 보고 요구사항 등 공직 임명 과정의 다양성과 효과성을 평가한다. 프랑스의 HATVP 설치, 영국의 셀렉트 위원회 공개 보고, 독일의 정당 내 검증 절차 등이 각각의 제도적, 문화적 조건 속에서 어떻게 작동하는지를 소개한다.

중심논점과 의의: 이 책은 제도 설계의 '법적 정합성'보다는 실제로 정치적 신뢰를 형성하는 '윤리적 실효성'이 핵심이라고 강조한다. 각국이 공통적으로 도덕성과 투명성을 강조하고 있으나, 정당의 자율성과 사회적 신뢰 구조에 따라 제도 작동 방식이 달라지는 점은 한국에도 중요한 시사점을 제공한다.

3. 박찬준, 『한국 인사청문회 제도의 문제점과 개선방안』 (2018)

내용: 박찬준은 한국의 청문회가 법적으로는 제도화되어 있지만, 실질적인 권한은 부족하고 정쟁화된 운영 방식이 문제라고 진단한다. 그는 도덕성과 정책 능력 검증을 분리하는 '이원화 구조', 위증과 불응에 대한 법적 제재 강화, 독립된 윤리기구 신설 등을 주요 개혁안으로 제안한다.

중심논점과 의의: 저자는 인사청문회가 단순히 정당 간 정치공세의 수단이 되어선 안 되며, 국민의 신뢰를 회복하기 위한 제도적 재설계가 필요하다고 역설한다. 청문회가 국민의 눈높이에 맞는 정치 윤리 기준을 마련하고, 실질적 책임 정치를 구현하는 핵심 장치가 되어야 함을 강조한다.

4. OECD, 『정부개혁 리뷰: Government at a Glance』 (2021)

내용: OECD는 회원국의 공직자 인사제도와 행정윤리 수준을 비교하며, 한국 청문회가 지나치게 정치화되었고, 실질적인 정책 검증보다는 정쟁 중심으로 운영되고 있음을 지적한다. 보고서는 공직자 임명 시스템의 투명성, 국민참여도, 제도 실효성 측면에서 한국이 낮은 평가를 받고 있음을 구체적인 수치와 사례를 통해 보여준다.

중심논점과 의의: 국제적 기준에서 볼 때 한국의 청문회는 개선의 여지가 크며, 제도 자체의 개편뿐 아니라 청문회를 운영하는 정치 문화와 국회의 역할도 함께 변화해야 한다는 점을 강조한다. 특히 사전 윤리 검증, 청문회 공개성 강화, 제도적 일관성 확보가 주요 과제로 제시된다.

5. 폴 피어슨(Paul Pierson), 『시간속에서의 정치: 역사, 제도 그리고 사회분석』 (Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis (2004)

내용: 피어슨은 정치 제도의 형성과 변화를 단기적 사건이 아니라 '시간에 따른 권력의 축적'과 '경로의존성'으로 설명한다. 그는 제도 개혁은 과거의 선택과 문화, 권력 배분 구조 속에서 제약받으며, 제도 변화의 타이밍과 제도 간 연계성이 핵심임을 강조한다.

중심논점과 의의: 인사청문회도 마찬가지로, 단순한 법 개정이 아니라 정치권력의 구조 개혁과 시민사회와의 관계 재설정이 병행되어야 실질적 변화가 가능하다는 통찰을 제공한다. 한국처럼 제도는 존재하지만 작동하지 않는 상황을 이해하는 데 유용하다.

[서울=뉴스핌] 최지환 기자 = 최연혁 스웨덴 린네대학교 교수

*필자 최연혁 교수는 = 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메랄렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다.