[편집자주] 최근 문재인 대통령이 개헌의 필요성을 제기하면서 정치권도 불씨가 재점화되고 있다. 그러나 여전히 개헌은 쉽지 않다. 사회구조의 근간을 세우는 개헌 작업에는 필연적으로 각 정파 세력간 지리한 공방이 불가피하다. 코로나19라는 전대 미문의 위기와 싸우고 있다는 점도 개헌을 어렵게 하는 부분이다. 그럼에도 불구, 문 대통령과 여권서 개헌 논의에 다시금 군불을 때는 것은 시대적 과제로 보기 때문이다. 과연 개헌은 이뤄질 수 있을까. 뉴스핌이 개헌 논의의 화두와 쟁점을 짚어봤다.

[서울=뉴스핌] 채송무 기자 = 문재인 대통령이 지난 18일 제40주년 5·18 광주항쟁 기념식에서 5·18 민주화운동, 6·10 민주항쟁의 민주화운동 정신을 헌법 전문에 넣어야 한다고 화두를 던진 이후 정치권에서는 개헌에 대한 목소리가 우후죽순으로 늘어나고 있다.

지난 1987년 6·10 항쟁의 결과로 탄생한 현행 헌법이 30년이 넘으면서 변화된 시대와 동떨어졌다는 지적이 계속돼왔기 때문이다. 여기에 제왕적 대통령제 등은 승자독식 구조로 정파 간 극한 대결의 원인이 되고 있다는 비판도 많다.

여전히 개헌은 쉽지 않다. 하지만 오는 30일 문을 여는 21대 국회에서는 177석의 더불어민주당과 6석의 정의당, 3석의 열린민주당, 친여 성향 무소속 1석을 합하면 190석에 가까운 범여권이 출범한다는 점이 개헌 가능성을 높인다.

논의가 다시 시작되는 단계지만, 범여권이 개헌 논의를 시작한다면 근간은 문재인 대통령이 지난 2018년 발의했던 개헌안에서 다시 시작될 수밖에 없다.

[서울=뉴스핌] 문재인 대통령. 사진=청와대페이스북 ] 2020.03.24 photo@newspim.com

◆ 문 대통령의 개헌 발의 "더 나은 헌법, 더 나은 민주주의"..."대선·지방선거 시기 일치"

문 대통령은 지난 2018년 3월 26일 국회에 헌법 개정안을 발의했다. 문 대통령은 당시 입장문을 통해 "대통령이 야당의 강한 반대를 무릅쓰고 헌법개정안을 발의하는지 의아해하실 수 있다"라며 "이유는 네 가지"라고 설명했다.

우선 문 대통령은 "개헌은 헌법파괴와 국정농단에 맞서 나라다운 나라를 외쳤던 촛불광장의 민심을 헌법적으로 구현하는 일"이라고 했고, 두 번째 이유로 "6월 지방선거 동시투표 개헌은 많은 국민이 국민투표에 참여할 수 있는 다시 찾아오기 힘든 기회이며, 국민 세금을 아끼는 길"이라고 말했다.

세 번째는 대선과 지방선거의 시기를 일치시켜 국력과 비용의 낭비를 막을 수 있는 점을 들었고, 네 번째는 "제게는 부담만 생길 뿐이지만 더 나은 헌법, 더 나은 민주주의, 더 나은 정치를 위해 개헌을 추진하는 것"이라고 말했다.

문 대통령은 당시 "헌법은 한 나라의 얼굴로 그 나라 국민의 삶과 생각이 담긴 그릇"이라며 "국민주권, 지방분권의 강화는 국민들의 강력한 요구이며 변화된 국민들의 삶과 생각"이라고 언급했다.

국회의사당 본회의장 [사진 =뉴스핌DB]

◆'문재인 개헌안', 관심 큰 권력구조는 대통령 연임제

'문재인 개헌안'은 우선 가장 관심이 높은 권력구조로 대통령 연임제를 선택했다. 다만 대통령의 권한을 축소하고 국회의 권한을 강화하는 방안을 핵심으로 했다.

대통령 권한 분산 차원에서 헌법에 명시한 대통령의 국가원수로서의 지위를 삭제했고, 대통령이 자의적인 사면권을 행사할 수 없도록 특별사면을 행사할 때도 사면위원회 심사를 반드시 거치도록 했다.

헌법재판소장을 헌법재판관 중 호선하는 것으로 개정해 대통령의 인사권을 축소했으며, 국무총리에 관한 규정 중 '대통령의 명을 받아'라는 문구를 삭제해 국무총리가 책임지고 행정 각부를 통할하도록 했다. 대통령 소속인 감사원을 독립기관으로 두는 안도 포함했다.

반면 국회의 정부에 대한 통제권은 더욱 강화했다. 정부가 제출할 수 있는 법률안도 국회의원 10명 이상의 동의를 받아야만 국회에 제출할 수 있도록 했고, 국회의 예산심의권 강화를 위해 예산법률주의를 도입했다.

법률로 정하는 조약도 국회 동의를 받도록 해 대통령의 조약 체결·비준권에 대한 국회 통제를 강화했다. 충분한 예산심사 기간을 위해 정부의 예산안 국회 제출 시기는 현행보다 30일 앞당기는 것으로 했다.

그러나 일각에서 제기하고 있는 국무총리의 국회 선출에 대해서는 반대했다. 청와대는 "국무총리를 국회에서 선출 또는 추천할 경우 대통령과 총리 사이에는 항상적 긴장 관계가 유지될 가능성이 크다"며 "여소야대 상황에서 대통령과 국회에서 선출 또는 추천한 총리가 정당을 달리할 경우 이중권력 상태가 지속돼 국정운영이 어려워질 가능성이 높다"고 말했다.

선거법과 관련해서는 "국회의 의석은 투표자의 의사에 비례해 배분돼야 한다"는 선거의 비례성 원칙을 헌법에 명시했다.

청와대는 당시 "20대 총선의 경우 민주당과 새누리당의 합산득표율은 65% 정도였지만, 두 당의 의석 점유율은 80%가 넘었다"고 "향후 국회에서 국민의 정치적 의사가 국회 구성에 온전하게 반영될 수 있도록 선거법을 개정하여 달라"고 요구했다.

[서울=뉴스핌] 윤창빈 기자 = 사법행정권 남용 의혹을 받는 양승태 전 대법원장이 지난 4월 29일 오전 서울 서초구 서울중앙지방법원에서 열린 64차 공판에 출석하고 있다. 2020.04.29 pangbin@newspim.com

◆ '사법농단' 논란 사법제도도 변화, 대법원장 인사권 분산

사법제도에 대해서는 대법원장의 인사권을 분산하고 절차적 통제를 강화했다. 대법관은 대법관추천위원회의 추천을 거쳐 대법원장이 임명제청하도록 했고, 일반 법관은 법관인사위원회의 제청과 대법관회의의 동의를 거쳐 대법원장이 임명하도록 했다.

기존에 대법원장이 행사한 헌법재판소 재판관 3인, 중앙선거관리위원 3인의 선출권도 대법관회의로 이관했으며, 일반법관의 임기제를 폐지해 법관의 신분 보장을 강화하고 재판의 독립성과 중립성을 높였다.

배심 또는 그 밖의 방법으로 국민들의 재판 참여를 넓혔고, 평시 군사재판을 폐지했으며, 그간 악용 가능성이 제기된 비상계엄하의 단심제 규정도 폐지했다.

헌법재판제도 역시 고쳤다. 법관 자격을 갖지 않은 사람도 재판관이 될 수 있도록 해 헌법재판소 재판관 구성을 다양화했다.

[광주=뉴스핌] 이형석 기자 = 정치권에서 다시 시작되는 개헌안이 현실성을 갖기 위해서는 야당의 동의가 필수적이다. 2020.05.18 leehs@newspim.com

◆ 박상병 "대통령제 명기하면 제왕화", 채진원 "순수 대통령제도 방법"

이같은 문재인 정부의 권력구조 개헌안에 대해서는 전문가들 사이에서도 다양한 의견이 존재했고, 이는 지금도 마찬가지다.

박상병 인제대 정책대학원 교수는 "대통령 연임제 등 대통령제를 헌법에 명시하는 순간 제왕적 대통령제로 돌아갈 수밖에 없다"며 "이번 개헌을 통해 이원집정부제 등 대통령의 권한을 국회와 크게 나누는 안을 명기해야 우리 정치의 가장 큰 문제인 제왕적 대통령의 모습이 사라질 것"이라고 강조했다.

채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수는 순수한 대통령제를 주장했다. 채 교수는 "미국처럼 순수한 대통령제를 하는 것도 방법"이라며 "우리는 내각제의 요소인 총리를 두고 있고, 행정부가 법안도 발의할 수 있는데 이를 모두 바꾸는 것"이라고 제안했다.

채 교수는 "대통령은 총리의 도움을 받는 것이 아니라 부통령을 임명해 책임성을 높일 수 있다"며 "대신 국회는 철저하게 견제의 권한이 더 강화돼야 한다"고 말했다. 

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