미국 의회가 축적해 온 본회의 기록은 미국이 대공황의 위기를 극복하고 제2차 세계대전의 승전국을 거쳐 세계질서를 주도하는 초강대국으로 변화한 과정을 보여준다.

앞선 편이 1882년부터 1932년까지의 『컨그레셔널 레코드』를 통해 엽관제 개혁, 독점 규제, 관세와 국제연맹을 둘러싼 논쟁을 살펴보았다면, 이번 편은 1933년부터 냉전 종결기까지 의회가 경제위기와 세계대전, 한국전쟁, 우주경쟁과 베트남전쟁을 어떤 언어로 이해하고 논쟁했는지를 추적한다.

그러나 이 시기의 정치언어는 의회속기록만으로 온전히 설명할 수 없다. 1930년대 라디오가 미국 가정에 보급되고, 전후에는 텔레비전이 정치적 의사소통의 중심 매체로 자리 잡으면서 대통령은 의회에 정책을 제출하는 행정부의 수장을 넘어 국민에게 직접 국가의 현실과 목표를 설명하는 정치적 설득자가 되었다.

루스벨트의 노변담화, 트루먼의 냉전 연설, 케네디의 텔레비전 연설과 존슨의 민권 연설은 의회의 토론과 함께 국민적 동의를 형성하는 새로운 정치언어를 만들었다.

따라서 이번 편에서는 『컨그레셔널 레코드』에 기록된 의원들의 발언과 토론 날짜를 중심에 두면서, 대통령의 주요 라디오·상하원 합동 연설을 함께 살펴보고자 한다. 대통령이 국민에게 국가의 방향을 제시했다면, 의회는 그 방향을 법률과 예산으로 구체화하거나 헌법적 한계를 따져 물었다. 이 두 언어가 긴장하고 결합하는 과정에서 미국은 군사·경제적 초강대국이 되었을 뿐 아니라 과학기술과 시민권을 국가 정체성의 일부로 받아들이게 되었다.

대공황과 국민 설득의 정치

프랭클린 D. 루스벨트가 취임한 1933년 3월 미국은 금융제도와 민주주의 정부의 통치 능력이 동시에 시험받고 있었다. 은행의 연쇄 폐쇄와 대량 실업은 경제적 고통을 넘어 연방정부와 금융기관에 대한 불신으로 번졌다. 뉴딜정책은 연방정부의 권한을 크게 확대했지만, 정책이 실제로 작동하려면 의회의 입법뿐 아니라 은행 예금자와 기업, 노동자와 농민의 협조가 필요했다.

루스벨트는 취임 직후인 1933년 3월 12일 은행위기를 설명하는 첫 라디오 연설을 시작으로 국민에게 직접 정책을 설명하였다. 이 방송들은 뒤에 노변담화(Fireside Chats)로 불리게 되었다.

이 명칭은 루스벨트가 직접 붙인 공식 명칭이 아니라, CBS 관계자 해리 C. 버처가 1933년 5월 7일 두 번째 라디오 연설을 소개하면서 사용한 표현에서 비롯되었다. 대통령이 청취자의 거실이나 부엌에 함께 앉아 편안하게 대화를 나누는 듯한 친밀하고 일상적인 화법을 잘 나타냈기 때문에 이 명칭은 곧 널리 정착하였다.

라디오는 이러한 새로운 정치적 소통을 가능하게 하였다. 루스벨트는 신문의 기사 편집이나 사설의 해석을 거치지 않고 국민에게 은행위기와 뉴딜정책의 목적을 직접 설명할 수 있었으며, 차분하고 쉬운 언어를 통해 불안을 진정시키고 정부 정책에 대한 신뢰와 협조를 구하였다.

"First of all, let me state the simple fact that when you deposit money in a bank the bank does not put the money into a safe-deposit vault. It invests your money in many different forms of credit—in bonds, in commercial paper, in mortgages and in many other kinds of loans. In other words, the bank puts your money to work to keep the wheels of industry and of agriculture turning around."

"먼저 여러분이 은행에 돈을 맡긴다고 해서 은행이 그 돈을 금고 안에 그대로 보관하는 것은 아니라는 단순한 사실부터 말씀드리겠습니다. 은행은 그 돈을 채권과 상업어음, 주택담보대출을 비롯한 여러 형태의 신용에 투자합니다. 다시 말해 은행은 산업과 농업의 바퀴가 계속 돌아가도록 여러분의 돈을 활용합니다."

루스벨트는 정부를 무조건 믿으라고 요구하지 않았다. 예금이 어떻게 운용되는지를 먼저 설명하고, 은행제도의 안정이 시민의 판단과 행동에 달려 있음을 설득했다. 정치 지도자가 복잡한 제도를 국민이 이해할 수 있는 언어로 설명하고, 그 이해를 바탕으로 협력을 요청하는 방식은 이후 미국 대통령 정치의 중요한 전통이 되었다.

미디어사학자 베티 호친 윈필드(Betty Houchin Winfield)는 『FDR and the News Media』(1990)에서 루스벨트가 자신에게 적대적이었던 유력 신문 발행인들의 영향력을 라디오와 새로운 언론관계를 통해 우회했다고 분석한다.

더글러스 B. 크레이그(Douglas B. Craig)도 『Fireside Politics: Radio and Political Culture in the United States, 1920–1940』(2005)에서 라디오가 대통령의 선거운동뿐 아니라 통치와 국민의 정치의식을 연결하는 핵심 매체로 발전했다고 설명한다. 루스벨트는 2차대전이 진행되던 1944년까지 노변연설을 총30회 진행하며, 라디오는 당시 국민과 직접 소통하기 위한 가장 효과적인 수단으로 확실하게 자리를 잡았다.

진주만과 민주주의의 전쟁

1939년 제2차 세계대전이 발발했을 때 미국에는 제1차 세계대전의 인명 피해와 전후 국제정치에 대한 실망으로 강한 고립주의 여론이 형성되어 있었다. 루스벨트 대통령은 영국과 중국 등 침략에 맞서 싸우는 국가들을 지원해야 한다고 보았지만, 의회와 국민 다수는 유럽과 아시아의 전쟁에 직접 참전하는 데 여전히 신중한 입장을 유지했다.

루스벨트는 1940년 12월 29일 「국가안보에 관한 노변담화」에서 미국이 참전하지 않더라도 연합국에 필요한 무기를 생산·공급하는 민주주의의 거대한 무기고(the great arsenal of democracy)가 되어야 한다고 호소했으며, 이 구상은 이듬해 3월 「무기대여법(Lend-Lease Act)」으로 제도화되었다.

그러나 1941년 12월 7일 일본 해군이 하와이 진주만을 기습 공격하면서 미국의 대외정책은 결정적인 전환점을 맞았다. 다음 날인 12월 8일 루스벨트는 의회 합동회의에 출석하여 일본에 대한 선전포고를 요청했다. 그는 전날의 공격이 단순한 군사적 충돌이 아니라 평화협상이 계속되는 가운데 이루어진 계획적인 기습이었다고 규정하며, 미국은 더 이상 유럽과 아시아의 전쟁으로부터 거리를 유지할 수 없다고 선언하였다.

루스벨트는 공격의 도덕적 성격만 강조하지 않고 외교협상과 군사공격이 동시에 진행된 시간적 순서를 제시했다.

"Yesterday, December 7, 1941—a date which will live in infamy—the United States of America was suddenly and deliberately attacked by naval and air forces of the Empire of Japan. The United States was at peace with that nation and, at the solicitation of Japan, was still in conversation with its Government and its Emperor looking toward the maintenance of peace in the Pacific. Indeed, one hour after Japanese air squadrons had commenced bombing in the American island of Oahu, the Japanese Ambassador to the United States and his colleague delivered to our Secretary of State a formal reply to a recent American message."

"어제 1941년 12월 7일, 치욕으로 기억될 그날, 미합중국은 일본제국의 해군과 공군으로부터 갑작스럽고 계획적인 공격을 받았습니다. 미국은 그 나라와 평화로운 관계에 있었고, 일본 측의 요청에 따라 태평양의 평화를 유지하기 위해 일본 정부와 계속 협의하고 있었습니다. 일본 항공대가 오아후섬을 폭격하기 시작한 지 한 시간이 지나서야 주미 일본대사와 그의 동료가 미국 측 통보에 대한 공식 답변을 국무장관에게 전달했습니다."

이 연설은 미국 민주주의에서 대통령의 언어가 국민적 감정을 헌법적 행동으로 전환한 대표적 사례였다. 루스벨트는 분노를 단순히 자극하기보다 공격의 경위와 책임을 명확히 제시함으로써 참전의 정당성을 설득했고, 짧고 절제된 레토릭은 국민과 의회 사이에 신속한 합의를 형성하는 데 결정적인 역할을 했다.

연설이 끝난 뒤 상원은 일본에 대한 선전포고를 만장일치로 승인했고, 하원은 1941년 12월 8일 찬성 388표, 반대 1표로 가결했다. 대통령이 국민의 분노와 전쟁 목적을 언어로 정리했다면, 의회는 헌법상 선전포고권을 행사해 참전을 국가의 공식 의사로 확정했다.

전쟁이 본격화되면서 미국의 공장과 조선소는 연합국에 전차·항공기·선박을 공급하는 거대한 군수생산 체제로 전환되었다. 민주주의의 무기고라는 표현은 생산 확대를 군수산업의 이익이 아니라 자유국가의 생존과 연결하는 설득의 언어였으며, 국민의 노동과 희생을 민주주의 수호라는 공동의 목적 아래 조직하는 정치적 효과를 발휘했다.

*필자 최연혁 교수는 = 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메달렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다. 

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