[서울=뉴스핌] 정영희 기자 = "LH 등 공공이 직접 시행하면 주택공급 속도가 빨라질 것이라는 건 착각입니다."

금리와 공사비, 각종 규제 변수로 복잡해진 정비사업 시장이 내년에도 양극화 흐름을 피하기 어려울 전망이다. 정부가 주택공급 확대를 위해 정비사업을 핵심 축으로 삼고 있지만, 공공기여와 인센티브 설계의 '디테일'에 따라 사업성은 크게 달라질 수 있다는 전문가의 진단이 나온다.

이태희 한국건설산업연구원 연구위원이 지난 15일 서울 강남구 논현동 건설회관에서 뉴스핌과 인터뷰를 하고 있다. [사진=김학선 기자]

◆ "임대·분양 완전혼합, 이상론일 뿐"… 소셜믹스 재검토 필요

이태희 건설산업연구원 연구위원은 본지와의 인터뷰에서 최근 정부의 9·7 공급대책과 정비사업 제도 개선 흐름을 두고 "공공이 직접 시행하면 반드시 공공성과 사업 속도가 개선된다는 주장에 동의하기 어렵다"며 "공공이 직접 개입할수록 사업이 더디게 진행되는 부작용이 크다"고 지적했다.

정부는 향후 5년간 수도권 내 135만 가구의 주택을 공급하기 위해 공공성에 힘을 쏟기로 했다. 도심 공급을 위해 노후청사·국공유지 등을 활용한 주택공급 방안과 주요 후보지를 지정하고, LH(한국토지주택공사)의 직접 시행을 통한 공급 확대를 추진한다. 수도권 공공택지 공급에도 속도를 낸다.

그는 "주택공급의 핵심 수단이 정비사업이라는 데에는 어느 정도 사회적 합의가 이뤄졌기에 원론적으로 정비사업을 신속하고 원활하게 추진하도록 지원한다는 기조는 동일하게 유지될 것"이라며 "현 정부에서는 공공기여 확대가 조건으로 부여될 가능성이 큰데, 이 경우 사업 추진 효과는 크게 낮아질 수 있다"고 꼬집었다.

공동주택 단지 안에 분양과 임대 가구를 함께 조성하는 소셜믹스 정책의 현실성을 재검토해야 한다고 주장했다. 서울시는 2021년 10월부터 모든 재건축·재개발 단지에 소셜믹스를 의무화했다. 분양과 임대 가구가 외부에서 봐도 구분되지 않도록 고른 층 배치와 강·하천 조망권 배제 등 차별 요소를 금지했다.

이 연구위원은 "소셜믹스는 원론적 명분과 달리 현장 갈등을 키울 소지가 크다"며 "선호 평형이나 로열층 배치와 충돌하고, 조합원 물량이 부족한 상황에서 임대주택이 고층·로열 라인에 배치되면 반발이 커진다"고 말했다. 이어 "이상론보다는 동·필지 분리나 공공청사·공원 배치 등 차선의 설계로 속도를 확보하는 접근이 현실적"이라고 설명했다.

교차보전이나 현금 기부채납의 방식도 고려할 수 있지만 현재 거의 활용되지 않는다. 이에 대해선 "현금가치 평가 시점이 사업시행인가 시점으로 고정돼 있어 지자체가 불리하다고 판단, 현물 수령을 선호하기 때문"이라며 "지방자치단체 차원의 설계 여지는 있겠지만 실무적으로는 여전히 아파트 등 현물 기부채납을 선호하는 경향이 강하다"고 말했다.

◆ 무늬만 남은 '그 돈'… 재초환 대신 공공기여로 유도해야

폐지론이 대두됐던 재건축초과이익환수제(재초환)에 대해선 "도입 취지와 현실이 괴리된 대표적 제도"라는 비판의 목소리를 높였다. 재초환은 재건축을 통해 조합원이 얻은 이익에서 가격 상승분과 건축비 등을 뺀 초과이익이 8000만원 이상일 경우 세금으로 환수하는 제도다. 계속된 유예와 시행의 반복으로 지금껏 실제 부담금을 지급한 곳은 단 한 군데도 없었다.

이 연구위원은 "도시계획 변경으로 생기는 ′계획 이득′은 공공과 공유할 수 있지만, 재초환은 위험을 감수하고 비용을 투입한 개발이익 자체를 과세하는 구조"라며 "과세 원칙에도 맞지 않는 데다 불확실성과 갈등만 키운다"고 꼬집었다.

이어 "도시계획 변경으로 생기는 '계획 이득'은 공공과 공유할 수 있으나, 재초환은 리스크와 비용 투입의 성과인 '개발이익' 자체를 과세해 부적절하다"고 부연했다. 재초환 시행이 일부 지역에 상당한 부담으로 돌아와 사업 지연 등을 유발할 수 있다는 것. 극단적으로는 재초환 적용 시점을 피하기 위해 조합 해산 후 재결성하는 조합도 생길 수 있다.

무엇보다 제도의 현실적 수용성이 낮다는 문제가 제기된다. 처음 도입된 시점과 현재의 경제 여건 사이 괴리가 있어서다. 이 연구위원은 재초환을 통한 부담금보다는 공공기여를 통한 사회적 환수 유도가 더욱 합리적이라는 입장이다. 그는 "어차피 걷힌 적도 없고 앞으로도 걷기 힘들 부담금 제도를 유지하는 것보다 정비계획 결정이나 사업시행계획 시점에서 공공기여를 활용하는 것이 합리적"이라고 말했다.

이태희 한국건설산업연구원 연구위원이 서울 강남구 논현동 건설회관에서 뉴스핌과 인터뷰를 하고 있다. [사진=김학선 기자]

◆ 정비사업의 생명은 '사업성'… 공사비 인상이 관건

최근 정비사업 조합 내 가장 큰 갈등 요소로 꼽히는 분담금 증가 요인으로는 이주비 대출 어려움이 꼽힌다. 정부는 올 6월 28일부터 관리처분계획인가를 받는 정비사업장의 이주비대출과 잔금대출 한도를 6억원 이하로 규제하기 시작한 바 있다.

이 연구위원은 "사업자대출 금리 상승은 이미 대부분 반영됐다. 문제는 수요자 금융, 즉 조합원 이주비나 분담금 대출"이라며 "정부 대출규제 여파로 실제 조달 금리가 높게 책정되고 여신 여력도 충분치 않다. 핵심지보다 배후성 정비사업지일수록 체감 부담이 더 크다"고 말했다. 

공사비 상승 영향도 한몫한다. 지난 8월 기준 건설공사비지수는 131.02로 전년 동월 대비 1.00% 올랐다. 지난해 기준 서울 정비사업지 3.3㎡당 공사비는 842만7000원을 기록했다. 공사비가 오르면 건설사들은 선별 수주에 나설 수밖에 없다. 시공사 입장에선 타 사업 대비 상대적으로 리스크가 낮은 정비사업을 영위하면서 굳이 사업성이 낮거나 수요가 적은 재건축·재개발 사업을 맡을 필요가 없어서다.

이 연구위원은 "PF(프로젝트 파이낸싱) 대출을 둘러싼 손실로 아직 재무 구조가 좋지 않은 회사가 많다"며 "이러한 상황 속에서 당분간 건설사들은 선호 입지의 주택건설 시장으로 집중돼 양 극단의 경쟁이 이어질 것"이라고 말했다.

결국 재건축과 재개발의 핵심은 사업성이라는 결론으로 이어진다. 사업성을 가르는 핵심은 입지와 기존 용적률이다. 지금도 강한 수요를 업고 있는 서울 상급지나 경기 일부 지역은 사업 과정에서 발생하는 각종 비용을 분양가로 풀어낼 수 있지만, 반대인 지역은 분양가 인상은커녕 미분양 걱정을 해야 하는 실정이다.

하지만 좋은 입지에 양호한 용적률을 갖췄다고 해서 무조건 승승장구하는 것만은 아니다. 정비사업은 조합원(토지등소유자)와 시공사, 시행사 등 다양한 분야의 시장 참여자와 정책이 복잡하게 얽혀 있는 프로젝트라서다. 이 연구위원은 "주 52시간 근무제나 정부의 안전 강화 기조, 각종 심의 증가 등 정책 요인이 사업에 투입되는 시간과 비용을 키우는 경향도 있다"며 "조합장을 포함한 조합 집행부가 유능하고 투명하게 운영되는지나 조합원 간 단합력도 검토해야 할 부분"이라고 말했다.

멀고도 험한 정비사업 절차에서 가장 오래 걸리는 단계는 정비계획 수립이다. 용적률이나 공급 가구 수, 공공기여 등 정할 게 많아 상당한 시간이 소요될 수밖에 없다. 서울시가 사업 속도를 높이겠다며 도입한 신속통합기획 역시 예상만큼 기간 단축 효과가 나타나지 않고 있다. 이런 상황에서 조합 내 혹은 이해관계자와 소송이라도 하게 된다면 조합원은 물론 주택 시장 입장에서 봐도 손해다.

이 연구위원은 이에 대한 해답으로 ′전담재판부′ 도입을 제언했다. 그는 "정비사업을 포함한 한정된 분쟁 해결 관련 소송에 대한 행정법원 산하 전담재판부를 만들거나, 법원 내 별도 규정을 통해 매도청구 소송(민사소송)을 우선적으로 처리토록 할 필요가 있다"고 말했다.

◆ 내년 정비사업 키워드는 '양극화'… 지방선거 변수까지 겹쳐

내년 정비사업 시장의 최대 변수로는 양극화와 지방선거가 꼽혔다. 이 연구위원은 "자금력과 인구구조 차이로 핵심지와 비핵심지의 격차가 더 확대될 것"이라며 "여기에 선거까지 겹치면 정책 방향이 시장을 좌우하게 될 전망"이라고 말했다. 

앞으로 발표될 부동산 정책에 정비사업이 줄 사회적 편익보다 부작용을 우려한 규제가 더 많이 포함될 수 있다는 걱정의 목소리도 높다. 이달 15일 베일을 벗은 '주택시장 안정화대책'에도 이주자금 지원 대상에 재건축 세입자를 포함하고, 공공기여 임대주택의 관리처분계획인가 전 공개추첨를 의무화하는 내용이 기재된 바 있다. 

서울 전역과 경기 일부 지역이 규제지역으로 묶이면서 HUG의 고분양가 심사 대상에 포함돼 분양가 산정과 관련한 잡음도 발생할 수 있다. 이 연구위원은 "분양가 산정 심사가 늦어져서 일반분양이 늦어질 수 있는 데다 조합이 예상했던 금액을 못 받는 사례가 나오면 주변 다른 단지에서는 관리처분계획 수립 시 이 금액을 반영해야 하는데, 이는 사업 지연 요인이 된다"며 "소수가 아닌 조합원 전체에 영향을 미치게 되기에 분담금에도 영향을 줄 수 있다"고 말했다.

전체적인 정책 방향을 수정해야 한다는 것이 그의 지론이다. 현 정부는 효과 극대화를 위해서라면 일부가 겪을 혼동은 감안해야 한다는 정책 기조를 유지하고 있는데, 이 같은 '진격의 부동산 대책'은 다소 지양해야 한다는 것. 이 연구위원은 "공익을 우선해 급작스레 마련되는 이른바 '거친' 주택 대책보다는 보다 섬세한 고려가 필요하다"고 말했다.

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