[세종=뉴스핌] 정성훈 경제부장 = 농산물 유통구조를 이야기할 때 가장 자주 나오는 질문 가운데 하나는 '도매시장을 꼭 거쳐야 하느냐'는 것이다. 산지에서 바로 마트나 식자재업체·대형 수요처로 보내면 더 싸고 더 빠를 것 같은데, 굳이 도매시장이라는 단계를 넣어야 하느냐는 의문이다.

이 질문은 단순한 불만이 아니라 지금의 유통개혁 논쟁 한가운데를 찌른다. 정부도 2024년 '농수산물 유통경로 다양화와 경쟁 촉진을 통한 유통비용 10% 이상 절감' 방안을 내놓으면서, 도매시장이 개설구역 내 법인과 중도매인 간 거래만 허용되는 등 경쟁이 제한적이고, 상거래와 물류가 함께 움직여 물류비용이 많이 드는 근본적 한계를 안고 있다고 공식 진단했다.

하지만 도매시장을 단순히 '없애야 할 중간단계'라고만 보는 것도 절반짜리 시각이다. 한국농촌경제연구원(KREI)은 농산물도매시장이 과거 도매상들의 폐해로부터 농업인을 보호하기 위해 설립됐고, 그동안 농산물의 효율적 수집·분산과 가격 발견 기능을 수행하면서 국민 먹거리 공급에 기여해 왔다고 본다. 

전국 32개 공영도매시장에서 국내 소비 청과물의 절반 이상이 거래되고, 2023년 기준 청과부류 도매시장 거래 규모는 약 15조원, 가락시장 거래금액은 연 5조원 수준이다. 도매시장은 단순 유통 단계가 아니라 여전히 시장 전체가 참고하는 기준가격의 생산지이자 대규모 물량이 모였다 흩어지는 핵심 인프라다.

도매시장의 존재 이유를 가장 잘 설명하는 단어는 '기준가격'이다.

농산물은 공산품처럼 정해진 가격표대로 출고되는 상품이 아니다. 품질·규격·계절·작황·반입물량에 따라 가격이 하루에도 크게 달라질 수 있다. 이런 상품은 공개된 거래의 장이 있어야 가격이 형성되고, 시장 전체가 참고할 기준이 생긴다. KREI의 '농수산물도매시장 주요 쟁점과 정책적 함의' 보고서는 도매시장의 경매제도가 가격 발견 기능과 기준가격 제시 기능을 핵심으로 갖는다고 설명한다.

이 기능은 생각보다 크다. 대형 유통업체나 가공업체·외식업체가 산지와 직접 거래할 수 있다고 해도, 모든 농가가 안정적으로 실수요자와 곧바로 연결될 수 있는 것은 아니다. 특히 소규모 농가나 물량이 일정치 않은 품목, 출하 시기 변동이 큰 채소류는 공개시장과 기준가격 없이는 거래 자체가 불안정해질 수 있다.

도매시장은 단순한 중간단계라기보다, 농민 입장에서는 판로이고, 유통업체 입장에서는 가격의 기준점이며, 정부 입장에서는 수급과 가격 흐름을 읽는 창구 역할을 해왔다.

도매시장이 필요하다는 사실과, 지금의 도매시장 구조가 최선이라는 사실은 전혀 다른 문제다.

정부는 2024년 개선방안에서 현행 도매시장이 거래주체를 개설구역 안의 법인과 중도매인으로 제한해 경쟁을 막고 있고, 상거래와 물류가 함께 움직여 상물분리 효과를 내지 못한다고 진단했다. 거래와 물류가 한 공간에서 한꺼번에 얽혀 있어 비용이 더 붙고, 새로운 사업자가 들어오기 어려우며, 거래방식도 경직돼 있다는 의미다. 정부는 이런 한계를 극복하기 위해 도매시장법인 재지정 평가 강화·신규 법인 진입 촉진·위탁수수료 적정성 검토·정가·수의매매 확대·전자송품장 확산 같은 조치를 제시했다.

KREI도 비슷한 문제의식을 제기한다. 관련 보고서는 국내 공영도매시장이 경매제도 중심으로 강하게 묶여 있고, 제도 간 경쟁이 충분하지 못해 전문성과 효율 개선이 더딜 수 있다고 본다. 도매시장이 가격 발견이라는 공적 기능을 수행해 온 것은 맞지만, 그 기능을 이유로 거래방식의 다양화와 경쟁 촉진을 지나치게 막아온 측면도 있다는 진단이다.

소비자들이 도매시장을 문제 삼을 때 흔히 떠올리는 것은 높은 마진이나 복잡한 단계다. 하지만 구조적으로 보면 더 본질적인 문제는 '닫힌 구조'다.

법인과 중도매인 중심으로 굳어진 거래 관행, 경매 중심 제도의 경직성, 물류와 거래가 한 번에 얽힌 방식은 도매시장이 새로운 수요와 기술 변화에 빠르게 대응하기 어렵게 만든다. KREI는 이미 과거 보고서에서 공영도매시장의 경쟁력 강화를 위해 상물분리·물류 효율화·거래제도 다변화가 필요하다고 제시한 바 있다. 정부가 2024년 대책에서 같은 방향의 진단을 내린 것도 이 구조적 문제를 인정한 셈이다.

이 문제는 단지 업계 내부의 행정 논란이 아니다. 가격 변동성이 큰 품목이 도매시장을 거쳐 소비지로 가는 동안, 반입량 정보가 늦게 파악되고, 가격은 당일 경매 결과에 따라 크게 흔들리며, 소매가격은 다시 시차를 두고 따라간다. 2편에서 다룬 가격 시차 문제와 직접 연결되는 지점이다. 이 과정에서 소비자는 '도매시장 때문에 비싸진다'고 느끼고, 농민은 '시장가격이 불안정하다'고 느낀다. 도매시장이 공적 기능을 수행해 왔다 해도, 그 작동 방식이 현재의 유통환경에 맞게 바뀌지 않으면 오히려 불신의 원인이 될 수 있다.

흥미로운 점은 정부가 도매시장을 없애겠다고 말하지 않는다는 데 있다. 정부 대책의 방향은 분명히 '폐지'가 아니라 '재설계'다.

농식품부는 정가·수의매매 비중을 2022년 19%에서 2027년 25%까지 확대하고, 가락시장의 전자송품장 적용 품목을 현재 6개에서 2027년 전체 193개 거래 품목으로 늘리겠다고 밝혔다. 전자송품장은 상품이 시장에 들어온 뒤에야 정보를 확인하던 종이송품장과 달리, 출하 단계에서 품목과 물량 정보를 미리 입력해 반입량 예측과 수급 조절을 가능하게 하는 장치다. 정부는 도매시장을 없애는 대신, 가격 발견 기능은 유지하되 정보와 거래방식을 디지털화하고 경매 일변도를 완화하는 방향으로 가고 있다.

이와 동시에 정부는 온라인도매시장을 별도 축으로 키우고 있다. 정부는 2027년까지 온라인도매시장 거래규모를 가락시장 수준인 5조원대로 확대하겠다는 목표를 제시했다. 정부가 보는 미래는 '도매시장 없는 세상'이 아니라, 오프라인 공영도매시장과 온라인 거래시장을 함께 두고 경쟁시키는 구조에 가깝다. 두 축의 관계는 9편에서 더 깊게 다룬다.

7편에서 살펴본 네덜란드 더그리너리 사례는 한국 도매시장 논의에도 직접 시사점을 준다.

더그리너리는 1996년 9개 과채 경매장과 중앙조직이 통합해 판매·마케팅 조직으로 전환했다. 변화의 배경에는 수요 측 대형화·국제 경쟁 심화·기존 경매 방식의 한계가 있었다. 한국 도매시장이 지금 마주한 환경, 대형 유통업체의 직거래 확대·온라인도매시장의 부상·소비자의 가격 정보 요구 강화와 본질적으로 같은 압력이다.

더그리너리는 '협동조합이니까 전통 방식을 지키자'가 아니라 '협동조합이니까 더 강한 판매조직으로 진화하자'는 길을 택했다. 한국 도매시장이 던져야 할 질문도 다르지 않다. 가격 발견이라는 공적 기능을 어떻게 더 효율적인 형태로 진화시킬 것인가. 단순한 폐지나 보호 어느 쪽도 답이 아니다.

질문도 바뀌어야 한다. '꼭 거쳐야 하느냐'보다 '무슨 기능은 남기고, 무슨 기능은 바꿔야 하느냐'가 더 정확한 질문이다.

가격 발견·공개거래·기준가격 제시·대량 물량 수집과 분산 기능은 여전히 필요하다. 반면 폐쇄적인 거래 주체 구조·과도한 경매 의존·상물일치에 따른 물류 비효율·느린 정보 흐름은 바뀌어야 한다. KREI가 도매시장의 미래를 논하면서도 기준가격 기능 훼손 우려와 거래제도 다변화 필요성을 동시에 제기한 이유가 여기에 있다.

도매시장은 과거에는 질서를 세운 제도였고, 지금은 가격의 기준을 만드는 인프라다. 하지만 그 인프라가 현재와 같은 방식으로만 남아 있어야 할 이유는 없다. 모든 농산물이 반드시 도매시장을 거쳐야 할 필요는 점점 약해지고 있지만, 시장 전체가 참고할 공개거래와 기준가격의 장은 여전히 필요하다.

유통개혁의 방향은 그래서 도매시장을 없애는 데 있지 않다. 도매시장을 기준시장으로 남기되, 더 경쟁적이고 더 가볍고 더 디지털화된 구조로 바꾸는 데 있다. 도매시장 안 보이는 비용 구조의 문제는 12편 심화편에서 더 깊게 다룬다.

■ 한 줄 요약
도매시장은 모든 농산물이 반드시 거쳐야 할 단계는 아니지만 가격 발견과 기준가격 제시 기능은 여전히 필요하며, 해법은 폐지가 아니라 거래방식과 경쟁구조의 재설계에 있다.

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