1987년 10월 29일 '제6공화국' 헌법이 공포된 지 만 30년이 지났다. 한국경제와 사회가 30년 전과 비교할 수 없을 정도로 커지고 성숙해진 시점에서 올해 대통령선거 등을 계기로 30년 입은 헌옷을 이제는 갈아입을 때가 되지 않았느냐는 국민여론이 높아지며 국회를 중심으로 논의가 시작된 개헌에 대한 관심도 뜨겁다. 국회에선 여야 합의로 설치된 헌법개정특별위원회(개헌특위)에서 제7공화국에 맞는 헌법개정 준비에 한창이다. 대선공약으로 내년 지방선거 개헌을 약속하고 지난 5월 출범한 문재인 정부도 임기 초부터 개헌에 불을 지피고 있다. 하지만 헌법의 정당성과 국민의 여망에 부합하는 개헌이 되기 위해선 각계각층의 충분한 의견수렴이 전제돼야 한다는 신중론도 제기되고 있다. 뉴스핌은 개헌의 필요성부터 주요 쟁점, 전문가들의 제언 등을 취재해 제7공화국 헌법으로의 바람직한 개헌 방향을 제시하고자 한다.[편집자주]

[뉴스핌=김신정 기자] 1987년 탄생한 6공화국 헌법이 공포된 지 30년 만인 2017년 11월 27일 여의도 국회를 중심으로 개헌 논의가 활발하다. 대선공약으로 개헌을 내세워 당선된 문재인 대통령이 내년 6월 지방선거에서 개헌 국민투표를 약속하면서 더욱 불붙는 모습이다.

현행 헌법은 지난 1987년 제6공화국 출범 당시 대통령 직선제와 5년 단임 대통령제를 첫 도입한 9차 개정헌법으로, 대한민국 헌정 사상 처음으로 만 30세를 맞은 최장수 헌법이다. 이렇다 보니 30년 전보다 복잡하고 미묘해진 국제정세와 권력구조, 4차 산업혁명 시대로 향하는 한국경제 현실에 맞지 않는다는 목소리가 곳곳에서 터져 나왔다.

특히 지난해 박근혜 전 대통령의 탄핵이 촉발제가 됐다. 박 전 대통령 탄핵은 제왕적 대통령제의 폐해로 인식되면서 현 권력구조 개편 필요성에 불을 지폈다. 대통령에게 과도하게 집중된 권력을 분산하고 견제장치를 마련하자는 공감대가 형성된 것이다.

사실 개헌의 필요성은 과거부터 꾸준히 제기돼 왔다. 하지만 매번 대통령 집권 후반에 개헌 카드를 꺼내들면서 번번이 실패했다. 정략적 의도로 개헌을 이용하려든다는 반대론이 개헌 찬성론을 압도했던 탓이다.

지난 2007년 1월 고(故) 노무현 전 대통령이 집권 후반 시절 대국민 담화를 통해 대통령 4년 연임제 도입을 위한 '원포인트 개헌'을 제안했지만 당시 박근혜 한나라당 대표가 반대하면서 무산됐다. 2010년 이명박 전 대통령이 집권 3년차 때 개헌 공론화에 나섰지만 당시 차기 대선주자에게 제동이 걸렸다.

2015년에도 개헌 필요성이 제기됐지만 박근혜 전 대통령의 반대의지가 강해 개헌이 제대로 논의되지 못했다. 박 전 대통령은 지난해 말 최순실 국정농단 사건이 발생하자 정국돌파용으로 난데없이 개헌을 꺼내들었지만 여론의 반발에 부딪히며 결국 실패했다.

◆ 개헌 필요성 대두…정부형태는 '동상이몽'

지난해 6월 여론조사 전문기관 리얼미터가 헌법개정에 대한 국민여론을 조사한 결과, 개헌에 '공감한다'는 응답은 69.8%로 '공감하지 않는다'는 응답 12.5%의 5배를 넘는 것으로 나타났다.

개헌에 대한 국민들의 공감대가 점차 확대되면서 정치권 내 개헌의 움직임도 활발하다.

개헌 논의는 크게 대통령제 혹은 의원내각제 등으로 구분되는 권력구조(정부형태), 경제민주화, 국민 기본권 확대, 지방자치 시대에 맞는 지방정부 권한 강화를 중심으로 이뤄지고 있다.

여야가 가장 치열한 공방을 벌이고 있는 쟁점은 권력구조다. 각자 셈법이 다르기 때문이다. 여야 모두 대통령에게 과도하게 집중된 권력을 분산하고 견제장치를 마련하자는 공감대는 갖고 있지만 각론에서 의견이 분분하다.

현재 논의중인 권력구조 개편안에는 ▲대통령 권한을 부분적으로 축소한 4년 중임 대통령제 ▲의회 다수당 소속 총리가 국정을 운영하는 의원내각제 ▲국민이 직선하는 대통령과 국회가 선출하는 총리가 권력을 분점하는 이원집정부제(분권형 대통령제, 혼합정부제) 등이 있다.

정부와 여당인 더불어민주당은 대체로 국정운영과 장기적 비전 실행을 위해 대통령제를 유지하면서 4년 중임제로 가야 한다는 입장인 반면, 제1야당인 자유한국당은 이원집정부제 형태의 분권형 대통령제로 바꿔야 한다고 강조한다. 앞서 한국당 홍준표 대표는 대선후보 시절 4년 중임 분권형 대통령제를 주장한 바 있다.

이원집정부제 형태의 분권형 대통령제는 대통령제와 의원내각제의 절충 형태로 국민에 의해 각각 선출된 대통령과 의회가 정책영역, 즉 외치와 내치를 각각 담당하는 정부형태를 말한다.

국민의당도 대선 당시 대통령의 임기를 5∼6년 단임으로 하고 권한은 나누는 분산형 대통령제를 내놨다. 바른정당은 대선 공약으로 통일 전 대통령 4년 중임제, 통일 후 의원내각제를 주장하기도 했다.

이렇게 권력구조 형태를 놓고 각 정당별, 의원별 입장차가 크다 보니 정부는 개헌으로 우선 기본권 확대와 지방분권이라도 먼저 시행하자는 입장인 반면, 한국당은 권력구조 개편이 없으면 개헌도 없다며 물러서지 않고 있다. 더군다나 한국당은 지방분권 쟁점 가운데 선거구제 개편을 놓고 부정적인 입장을 보이고 있다.

◆ 30년 만의 개헌 특위 시동…타임스케줄 '빠듯'

현재 국회 차원에서 가동중인 개헌특위는 1987년 이후 30년 만에 처음이다. 하지만 이번에도 개헌이 '공염불'로 그치게 되면 안그래도 바닥인 국회에 대한 국민들의 신뢰가 더욱 하락할 것이 자명한 만큼 어떻게든 여야가 접점을 찾을 것이란 전망이 우세하다.

국회는 이미 개헌을 위해 본격적인 작업에 들어간 상태다. 국회는 헌법개정특별위원회(개헌특위)를 꾸려 올해 초인 지난 1월 5일 첫 회의를 시작한 뒤 30여 차례 회의를 열고, 개헌 로드맵을 진행하고 있다.

현재 국회 개헌특위 자문위원회 11명의 정부형태 분과 자문위원 중 6명은 내치를 총리에게, 외교·안보 등 외치를 대통령에게 맡기는 혼합정부제(이원집정부제)를 권고했고, 2명은 대통령 4년 중임제, 3명은 기타의견을 제시했다.

22일 오후 서울 여의도 국회 예산결산위원회 회의장에서 이주영 위원장 주재로 헙법개정특별위원회 전체회의가 열리고 있다. <사진=뉴시스>

개헌특위는 이달 중 기초소위를 만들어 내년 2월까지 개헌안을 마련하고, 3월 중 개헌안을 발의하고, 5월 표결에 부친 뒤 6월 지방선거에서 국민투표에 부의하자는 큰 틀에만 합의한 상태다. 하지만 여야 간 진통으로 쟁점 합의가 불발될 경우 자칫 내년 지방선거에서 개헌투표가 어려워지는 것 아니냐는 우려도 나온다. 시간이 빠듯하다는 점도 이를 방증한다.

윤태곤 더모아 정치분석 실장은 "개헌은 수년 전부터 진행해 왔던 정치적 이슈"라며 "권력구조, 지방분권, 국민기본권 가운데 개헌특위 내에서도 권력구조에 대한 이견이 큰 것으로 알고 있다"고 말했다.

그러면서 "정권마다 야당의 반대가 항상 있었다"며 "문재인 정부는 임기 초반에 개헌을 강조하고 나와 전 노무현 정권 때 추진하던 분위기와는 다르다"고 분석했다.

◆ "여야 당리당론 싸움 이제 그만"

현행 헌법은 개헌안 발의권을 국회와 대통령에게도 부여하고 있다. 다만 누가 발의하든 국회를 통과하려면 재적의원 3분의 2 이상, 즉 200명이 찬성해야 한다. 여야 의원들의 합의가 없으면 개헌은 현 체제에선 불가능하다는 얘기다.

실제 개헌특위 안팎에선 여러 대안책이 나오고 있다. 좀처럼 접점을 찾지 못하고 맴돌고 있는 여야 간 개헌 논의는 그만두자는 차원에서다.

우선 시민단체에서는 '공론화위원회'를 통해 개헌 논의를 진행해보자는 의견을 내놓고 있다. 최근 개헌특위 자문위원회도 같은 의견을 내놨다.  자문위원회는 17일 열린 최종 전체회의에서 개헌과정 중 정부형태 등 핵심쟁점을 국민 공론화위원회를 통해 결정하는 내용을 개헌 특위에 공식 권고하기로 했다.

개헌특위 자문위원들은 공론화위원회를 지속적으로 제기했다. 개헌 핵심 쟁점인 정부 형태와 국회의원 명수·비례대표 비율 등을 공론화위원회 구성을 통해 결정하자는 것이다.

이상수 전 노동부 장관도 지난달 27일 개헌특위 전체회의에서 "정부형태 등 합의가 어려운 쟁점에 대한 자문 기구로 '공론화위원회'를 도입하자"고 제안했다.

이 위원은 국회 개헌특위 산하에 공론화위를 설치해 13명 내외의 공론화위원을 특위가 선임하고 무작위로 추출한 국민 배심원단과 전문가 위원을 구성, 최종의견은 배심원단이 결정하자는 방식을 제안했다.

최근 신고리 5, 6호기 원전 건설 재개 여부를 두고 공론화위가 구성, 숙의 과정을 거쳐 재개 권고안을 내놨듯이 지지부진한 개헌 쟁점에 대해서도 이를 적용하자는 것이다.

이기우 인하대학교 법학전문대학원 교수는 "헌법개정이 실제로 가능하도록 하는게 제일 시급한 과제"라며 "정치인들이 헌법 개정을 당리당론에 따라 막고 있다. 이 때문에 한 걸음도 못나가고 있다"고 지적했다.

[뉴스핌 Newspim] 김신정 기자 (aza@newspim.com)