1987년 10월 29일 '제6공화국' 헌법이 공포된 지 만 30년이 지났다. 한국경제와 사회가 30년 전과 비교할 수 없을 정도로 커지고 성숙해진 시점에서 올해 대통령선거 등을 계기로 30년 입은 헌옷을 이제는 갈아입을 때가 되지 않았느냐는 국민여론이 높아지며 국회를 중심으로 논의가 시작된 개헌에 대한 관심도 뜨겁다. 국회에선 여야 합의로 설치된 헌법개정특별위원회(개헌특위)에서 제7공화국에 맞는 헌법개정 준비에 한창이다. 대선공약으로 내년 지방선거 개헌을 약속하고 지난 5월 출범한 문재인 정부도 임기 초부터 개헌에 불을 지피고 있다. 하지만 헌법의 정당성과 국민의 여망에 부합하는 개헌이 되기 위해선 각계각층의 충분한 의견수렴이 전제돼야 한다는 신중론도 제기되고 있다. 뉴스핌은 개헌의 필요성부터 주요 쟁점, 전문가들의 제언 등을 취재해 제7공화국 헌법으로의 바람직한 개헌 방향을 제시하고자 한다.[편집자주]

[뉴스핌=이윤애 기자] "'새 술은 새 부대에'라는 격언이 있다. 새로운 대한민국을 담아낼 새 부대는 바로 새로운 헌법이다."

"국민의 70%, 전문가와 국회의원의 90%가 개헌에 찬성하고 있고 대통령도 개헌의 당위성과 방향에 대한 분명한 입장을 밝혀왔다."(정세균 국회의장, 11월 6일 관훈클럽 초청토론회)

1987년 6월 민주화항쟁을 계기로 탄생한 제6공화국 체제가 30주년을 맞은 2017년 개헌에 대한 기대감이 그 어느 때보다 높다. 박근혜-최순실 국정농단 사태로 시작된 촛불집회는 박 전 대통령의 탄핵을 넘어 국가개혁을 위한 개헌정국의 불을 당겼다.

27일 뉴스핌이 취재한 헌법 전문가들과 국회 정치개혁특별위원회 위원들 모두가 이번이 개헌을 이뤄낼 적기라는 데 이견이 없다. 다만, 내년 6월 지방선거와 함께 개헌 국민투표 성공적으로 하기 위해서는 마지막까지 대통령의 의지, 정치적 합의, 국민적 동의 중 어느 한 부분도 동력이 약해져선 안 된다는 지적이다.

◆ 집권 후반기 대통령주도 개헌 제안…국민 호응도 떨어져

박근혜 전 대통령이 지난해 10월 24일 서울 여의도 국회 본회의장에서 2017년도 새해 예산안 시정연설 도중 "임기내 헌법개정을 완수하겠다"며 개헌을 전격 제안했다. <사진=김학선 사진기자>

"지난 30년간 개헌 시도는 주로 대통령, 국회 등 정치인들이 간혈적인 주장으로 이뤄졌고, 개헌의 주된 내용도 권력구조 즉 정부형태에 그쳤다"며 "국민들의 생활과 직접적 관련이 없어 국민적 지지를 얻지 못해 개헌 추진 동력이 약화되면서 찻잔 속의 태풍으로 끝났다."

헌법학자인 임지봉 서강대학교 법학전문대학원 교수는 지난 30년간 개헌을 이루지 못한 원인을 이같이 진단했다.

헌법 128조와 130조를 보면, 개헌은 대통령이나 국회 재적 과반수가 발의하고 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 통해 의결해야 한다. 이후 국민투표에 붙여 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야만 이뤄질 수 있다. 임 교수는 이 때문에 "개헌은 국민이 주도할 때에만 성사될 수 있다"고 강조했다.

개헌특위 소속 이상민 더불어민주당 의원은 '대통령의 의지' 부족을 지적했다. 그는 18대 국회에서 미래한국헌법연구회를 결성한 뒤, 국회 내에서 꾸준히 개헌 모임을 주도해온 대표적인 개헌론자다. 
 
이 의원은 "이명박·박근혜 전 대통령은 대선공약으로 개헌을 발표했지만, 막상 정권을 잡고 나서는 대통령도 여당도 개헌 추진을 부정적으로 보고, 개헌 논의를 봉쇄했다"며 "결국 국회와 학계에서만 개헌 논의가 지속됐다"고 말했다.

노무현·이명박·박근혜 전 대통령은 모두 임기 중 개헌을 주장했지만 별다른 진척없이 실패로 그쳤다. 세 전직 대통령의 공통점은 힘이 강한 임기 초반이 아닌 국정 장악력이 약화되는 임기 중·후반기에 개헌 논의를 꺼냈다는 점이다.

노 전 대통령은 임기 종료 1년을 앞둔 2007년 1월 대국민담화를 통해 4년 중임제를 골자로 한 '원포인트 개헌'을, 이 전 대통령은 집권 3년차인 2010년 광복절 축사를 통해서, 박 전 대통령은 지난해 10월 국회 시정연설에서 임기 내 개헌 추진 의사를 밝혔다. 박 전 대통령은 공교롭게도 개헌을 언급한 날 저녁 '최순실 태블릿PC' 보도가 나오며 국면전환용이었다는 비판만 받았다.

요컨대 전직 대통령들의 개헌 주장은 임기 후반기 레임덕으로 국정운영 동력을 상실한 정부의 국면전환용 카드로 인식됐고, 차기를 노리는 유력 대선 후보들은 물론 거세게 반대했다. 레임덕을 극복하기 위한 대통령의 개헌 카드를 국민들이 지지하지 않은 것도 당연했다.

◆ 이번에는 다를까…'기대'와 '우려' 공존

문재인 대통령이 지난 1일 서울 여의도 국회 본회의장에서 새정부의 첫 예산인 2018년도 예산안 시정연설을 하고 있는 모습. 문 대통령은 이 자리에서 "내년 지방선거 때 개헌 국민투표를 하자"고 공식 제안했다./사진공동취재단

'87년 체제' 30주년을 맞은 이번에는 상황이 다르다. 문재인 대통령 집권 1년차에 개헌 논의가 진행되고 있으며, 광장에서 촛불집회에 참여했던 국민 상당수가 개헌을 적극 찬성하고 있다.

개헌을 추진하는 핵심 주체인 국회의 정세균 의장 역시 "역사에 대한 무거운 책임감으로 새로운 대한민국의 토대가 될 헌법개정 작업에 심혈을 기울여 나가겠다"며 적극적인 의지를 보이고 있다.

문제는 개헌을 위한 세 가지 조건 가운데 '정치적 합의'가 쉽지 않다는 점이다. 지난 1월 출범한 개헌특위의 미진한 성적표다. 개헌특위는 1년 가까이 활동해왔지만 여야 간 불협화음으로 아직까지 이렇다 할 결과물을 내지 못하고 있다.

가장 민감한 권력구조 개편에 대해서는 여당은 대통령 중임제를, 야당은 분권형 대통령제를 각각 주장하는 가운데 본격적인 논의는 시작조차 못했다. 1987년 이후 30년이나 지난 시점에서 대한민국 헌법이 담아야 할 핵심 가치와 주요 쟁점들도 추려내지 못했다.

지방선거를 앞두고 각당의 셈법이 달라 합의는 커녕 홍준표 자유한국당 대표는 최근 "지방선거 이후 논의하자"며 개헌을 미루자는 제안도 내놓고 있다.

또한 개헌을 향한 '대통령의 의지'는 있지만 정치권과 서로 다른 곳을 바라보며 마찰음이 커지고 있다. 문 대통령과 여당인 더불어민주당은 대통령 4년 중임제를, 제1야당인 자유한국당은 혼합정부제(이원정부제)를 선호하고 있다.

문 대통령은 취임 100일 기념 기자회견에서 "개헌특위에서 국민주권적 개헌 방안이 충분히 마련되지 않거나 합의에 이르지 못하면 정부가 국회 개헌특위 논의 사항을 이어받아서 국회와 협의하면서 자체적으로 특위를 만들 수 있다"고 밝혔다.

그러자 개헌특위 위원인 이종구 한국당 의원은 이에 대해 "독선적이고 비민주적이며 제왕적인 발상"이라며 "개헌특위를 무시하고, 마음에 안 들면 개헌안을 낸다는 (문 대통령의) 오만불손한 태도를 받아들일 수 없다"고 강한 거부감을 표하면서 더 꼬이기만 했다.

각당의 입장이 맞서는 권력구조 개편에 관심이 집중된 상황에서 개헌특위를 통해 헌법 개정안을 만든다 하더라도 국회에서 재적 3분의 2 이상의 찬성을 얻기가 어렵고, 가까스로 국회를 통과해도 국민투표에서 부결될 가능성이 높을 것이라는 우려가 나온다.

결국 개헌을 향한 국민적 '기대'는 '실망'으로 바뀌고, 관심은 사그라들고 있다. 전문가들이 국회 주도에서 국민 중심 개헌안 마련으로 전환해야 한다고 제안하는 배경이다.

지난 2012년 국민 참여 형태로 개헌한 아일랜드의 헌법의회가 국민이 중심이 돼 개헌안을 마련한 대표적인 사례로 꼽힌다. 아일랜드 헌법의회는 의장 1명, 의원 33명, 시민 66명 등 100인으로 구성된 헌법 논의기구로 이들이 논의를 거쳐 국민의 의견을 대거 수렴 후 다듬어진 개헌안을 국민투표에 부쳤다.

국회 개헌특위 자문위원회 역시 최근 특위에 국민개헌 공론화위원회 구성을 권고하기로 했다.

임지봉 교수는 "지금부터라도 제대로 된 국민 의견 수렴에 들어가야 한다"며 "시민사회 단체들과 함께 국민 여론 수렴기구를 만드는 등 국민들이 뼈대를 만들어가는 개헌이 돼야 여야 간 합의에 의한 국회 의결, 국민투표 통과 등 개헌이 성공할 수 있다"고 강조했다.

[뉴스핌 Newspim] 이윤애 기자(yunyun@newspim.com)