1987년 10월 29일 '제6공화국' 헌법이 공포된 지 만 30년이 지났다. 한국경제와 사회가 30년 전과 비교할 수 없을 정도로 커지고 성숙해진 시점에서 올해 대통령선거 등을 계기로 30년 입은 헌옷을 이제는 갈아입을 때가 되지 않았느냐는 국민여론이 높아지며 국회를 중심으로 논의가 시작된 개헌에 대한 관심도 뜨겁다. 국회에선 여야 합의로 설치된 헌법개정특별위원회(개헌특위)에서 제7공화국에 맞는 헌법개정 준비에 한창이다. 대선공약으로 내년 지방선거 개헌을 약속하고 지난 5월 출범한 문재인 정부도 임기 초부터 개헌에 불을 지피고 있다. 하지만 헌법의 정당성과 국민의 여망에 부합하는 개헌이 되기 위해선 각계각층의 충분한 의견수렴이 전제돼야 한다는 신중론도 제기되고 있다. 뉴스핌은 개헌의 필요성부터 주요 쟁점, 전문가들의 제언 등을 취재해 제7공화국 헌법으로의 바람직한 개헌 방향을 제시하고자 한다.[편집자주]

[뉴스핌=조현정 기자] 박근혜 대통령을 탄핵하고 조기 대선으로 문재인 정부를 출범시킨 '촛불민심'도 개헌을 요구하고 있으나 개헌 공론화 과정에서 일반 국민들의 의견은 여전히 배제되고 있다.

특히 국민들은 국민 주권을 공고히 할 수 있도록 정치 참여를 확대하는 방안의 개헌을 바라고 있는 반면, 현재 개헌 논의를 주도하는 국회의원들은 차기 집권 또는 집권 장기화를 염두에 둔 권력구조 개편에만 관심을 쏟고 있다는 비판의 목소리가 높다.

이번 개헌 추진이 과거 반복됐던 개헌 논의와 달라진 가장 큰 특징 중 하나가 국회와 정부는 물론, 시민사회와 국민 모두가 '참여형 개헌'의 중요성을 강조하고 있다는 점이다.

헌법학자 등 개헌 전문가들은 한국사회가 1987년 민주화 이후에도 지속적으로 위기에 처했던 이유 중 하나가 헌법에 대한 국민들의 이해가 충분하지 못하고 헌법 실천이 제한적이었다는 점을 지적한다. 아울러 이를 극복하기 위해선 개헌 쟁점 등에 의견수렴 과정에서 국민이 반드시 참여해야 하고 개헌 절차도 국민이 주도하는 것이 반드시 필요하다고 입을 모은다.

지난 22일 오후 서울 여의도 국회 예산결산위원회 회의장에서 이주영 위원장 주재로 헌법개정특별위원회 전체회의가 열리고 있다.<사진=뉴시스>

◆ "개헌 작업, 힘 잃고 교착 상태에 빠져 있어"

현재 국회 헌법개정특별위원회(개헌특위)에 소속된 36명 의원들과 50명의 자문위원회 위원들은 내년 6월13일 처리질 지방선거와 동시에 개헌안을 국민투표에 부치기 위해 분야별 집중토론 등을 통해 개헌안을 마련하고 있다.

그러나 특위에서 진행해온 개헌 논의 과정에 여전히 국민들의 참여는 배제되고 있다는 게 전문가들의 지적이다. 그러면서 개헌과 선거제도 개혁은 '신고리 원전 공론화위원회'와 같은 국민 참여 방식으로 풀어야 한다고 제안했다.

이상수 나라살리는헌법개정 국민주권회의 대표 간사는 "이런 상태로 가면 과연 내년 지방선거까지 개헌이 가능할지 의문"이라며 "정파적인 이해 관계를 갖는 국회의원과 소수 전문가 중심의 현재의 논의 구조는 한계에 도달했다"고 우려했다.

이 간사는 "개헌특위는 여·야 정파 간 협상장에 불과하고 산하 자문위는 전문가들의 폐쇄적인 담론장의 성격을 벗어나지 못하고 있다"며 "국회와 정부는 촛불 시민 혁명을 통해 드러난 국민의 뜻이 제대로 발현될 수 있도록 개헌 논의 구조를 과감하게 개방하고 국민의 목소리에 귀를 기울여야 한다"고 강조했다.

개헌 쟁점 중 핵심인 권력구조 개편, 즉 정부형태의 경우 정치권의 이해 관계가 첨예하게 엇갈려 접점을 찾기 힘든 만큼 제3자로 구성된 공론화위원회를 구성해 중립적인 입장에서 논의해야 한다는 제안이다.

현행 헌법에 공론화위 구성 등 국민의견 수렴 절차를 명시한 조항이 없다는 지적에 대해 이 간사는 "공론화위는 개헌특위가 개헌안을 의결하기 전 국민 의사를 수렴하기 위한 보조적 역할을 하는 것이기 때문에 위헌·위법적 문제가 발생할 여지가 없다"고 역설했다.

은재호 한국행정연구원 선임연구위원도 개헌 공론화의 필요성을 강조했다. 은 연구위원은 "쟁점을 핑계로 알맹이 없는 개헌안을 만들겠다는 건 아닌지, 실패한 합의를 탓하며 아예 개헌을 미루겠다는 것은 아닌지 의심스럽다"면서 "일상적인 문제는 대의제의 틀에서 처리하되, 특별히 대의제의 틀안에서 담아낼 수 없는 특정 이슈는 공론화를 통해 처리하는 것이 민주주의의 시작이었고 지금도 많은 나라가 그렇게 하고 있다"고 말했다.

그는 시민참여형 개헌이 이뤄진 남아프리카공화국과 아이슬란드, 아일랜드를 예로 들며 "시민참여형 개헌은 다양한 방식으로 이뤄질 수 있다. 사회적 갈등과 분열이 극심하고 기존 정치권에 대한 불신이 심한 나라라면 국회를 대신해 헌법 개정의 주도권을 쥐는 민회도 구성할 수 있다"고 설명했다.

백인의 식민 지배와 인종 차별 정책으로 20세기 내내 유혈 분쟁과 갈등으로 얼룩졌던 남아공의 경우 1994년 헌법 의회를 구성해 새 헌법을 마련함으로써 소수 백인과 다수 흑인이 공존할 수 있는 터전을 새로 구축했다.

'주방(기구)혁명'이라는 애칭을 얻은 2008년의 아이슬란드 시위는 의회의 지원을 받아 헌법심의회를 구성, 개헌안을 마련해 의회에 제출했다. 이렇게 나온 개헌안은 2012년 찬성 66.3%로 국민 투표를 통과했다.

아일랜드도 마찬가지다. 세계 금융위기의 직격탄을 맞고 기존 국가 운영 방식의 혁신이 필요하다는 공감대에 따라 시민 66명과 의원 33명, 의장 1명 등 100명으로 헌법 회의를 구성하고 헌법 개정 사안 18건을 마련했다. 2016년부터는 아예 정치인들을 빼고 시민들로만 구성된 시민의회가 다양한 헌법적 쟁점을 다루고 있다.

서울 여의도 국회의사당 전경 <사진=뉴시스>

◆ "헌법 개정 작업, 국민이 적극 참여해야"

전문가들은 30년 전 헌법이 지금까지 유지될 수 있었던 건 개헌 논의가 국민의 관점이 아닌 정치인들의 집권 측면에서 다뤄졌기 때문이라고 지적했다. 집권에 도움이 안된다고 하면 개헌을 약속했다가도 말을 바꾸는 경우가 잦았다는 설명이다. 즉 '1987년 체제'의 한계는 대의제의 장점을 살리지 못한 정치 과정의 독과점에 있다는 것이다.

김선택 고려대학교 법학전문대학원 헌법학 교수는 "현행 한국 헌법의 대통령제 정부 형태에 문제점이 많다는 것은 사실"이라며 "그런데 이 문제점들을 먼저 개선해 운영해보지도 않고 정부 형태 자체를 다른 형태로 변경하자는 것이 순서에 맞는 주장인가"라고 반문했다.

김 교수는 "정부의 형태, 의회와 정부 간 관계의 기본 구조를 종래의 중선형 시스템에서 단선형 시스템이나 복선형 시스템으로 과격하게 변경하는 것은 어떤 부작용을 얼만큼 초래할지 따져본 적이나 있는지 궁금하다"며 "정부 형태보다 '정부를 정부답게' 만드는 헌법 개정을 시도하는 것이 바람직하다고 생각한다"고 설명했다.

현재의 대통령제를 좀 더 입헌주의적 대통령제의 원형에 적합하게 수정하는 것이 우선돼야 한다는 것이다. 대통령을 제왕화할 소지가 있는 현행 규정들을 개폐하고 견제할 규정들을 보다 실효성 있게 강화하거나 또는 새로운 규정이 필요할 경우 이것을 추가하는 데 먼저 관심을 가져야 한다고 주장이다.

그는 "대통령제, 의원내각제, 반대통령제 등의 정부 형태를 대통령의 시각 또는 국회의 시각에서 봐서는 안된다"며 "대표 기관에 민주적 정당성을 부여하는 주권자인 국민의 시각에서 보고 좋은 정부 형태는 국민의 의사가 잘 전달되고 잘 구현되는 정부 형태라는 점을 알아야 한다. 촛불혁명이 만들어준 헌법 개정의 장에서는 더욱 그렇다고 본다"고 덧붙였다.

윤정인 고려대 법학전문대학원 교수는 "헌법 개정시에는 일단 헌법에 규정된 법적 절차를 준수해야 하는데 그 절차 역시 헌법제·개정 권력자인 국민의 의사에 의해 정해진 것"이라며 "형식적으로 법적 절차를 지켰고 실질적으로 국민의 의사가 전혀 반영되지 않았거나 국민의 합의를 고의적으로 무시한 헌법 개정은 절차적 정당성을 확보할 수 없다"고 현재 국회 주도의 개헌 논의과정을 비판했다.

윤 교수는 "1987년 민주화 항쟁 직후 헌법 제정시의 기억을 떠올리게 한다"며 "그때도 역시 국민이 참가하지 못한 채로 정치인들끼리의 합의로 헌법 개정이 이뤄졌다. 결국 혁명의 주체는 국민이되, 혁명의 결실인 새로운 질서인 헌법의 주체는 국민이 되지 못하는 악순환이 반복되고 있는 것"이라고 꼬집었다.

현행 헌법에 따르면 헌법 개정안의 발의권은 국회의원과 대통령에게만 부여돼 있다. 이미 확정된 개헌안은 대통령이 공고한 후에야 비로소 국민들에게 읽어볼 기회가 주어진다. 이 개헌안이 국회를 통과해 국민 투표에 부쳐진 후 국민들은 개헌안에 대한 찬반 의사의 표시만 가능하도록 규정하고 있다. 헌법에 보장된 국민 참여 절차는 헌법 개정안의 국회 통과 후 국민 투표 절차 뿐이다.

윤 교수는 "국민들은 헌법 개정을 통해 공동체의 가치와 질서를 직접 정립할 수 있는 기회를 흘려버려서는 안된다"며 "국가가 움직이는 기본적 구조를 새로 짜는 것, 그리고 이 국가에서 무엇이 중요한 가치인지를 정하는 헌법 개정 작업에 국민이 적극 참여해야 한다"고 목소리를 높였다.

연성수 국민참여개헌시민행동 공동대표는 "선거 제도 문제, 사법부 독립 문제, 정치 활동 제한 문제, 행정기관 독립 문제, 지방 분권, 국민 발안제 등 국민과의 분권 등 수많은 문제가 권력 구조 문제와 맞물려 있다"고 역설했다.

연 대표는 "개헌특위 자문위원들의 의견은 무시되기 일쑤이며 시민 사회단체들의 국회 주도 개헌 중지, 국민 참여 개헌 보장 요구에는 묵묵무답으로 일관하고 있다"면서 "개헌에 관한 국민들의 염원은 안중에도 없다"고 힐난했다.

◆ "국민 주도·국민 중심…의견 수렴 절차 허용돼야"

김종철 연세대 법학전문대학원 교수도 "우선 절차적으로 국민이 주도하는 것이 반드시 필요하다. 그동안 민주화 이후에도 민주공화국이 지속적으로 위기에 처했던 이유 중 하나는 국민의 헌법에 대한 이해가 충분하지 못하고 헌법 실천이 제한적이었다는 것"이라며 "이번 개헌은 국민이 주도하는 국민 중심 개헌이어야 한다"고 간곡히 호소했다.

김 교수는 정부 형태 개편에 대해 "자유민주체제가 상정하는 민주주의, 법치주의, 의회주의, 권력분립, 견제와 균형과 같은 헌법 원리를 배경으로 논의해야 하고 구체적으로는 국정의 한 축에 항상 국민대표 기관으로서의 의회가 존재해야 한다는 것"이라고 강조했다.

구체적으로 의원내각제와 대통령제의 장단점에 대해선 "내각제는 의회 자체가 일원적 국민 대표기관이 되는 것이고 대통령제의 경우 이원적 국민 대표제가 시행된다는 점이 다를 뿐"이라며 "대통령이 우월적 국민 대표성을 확보하는 것, 즉 대통령 중심제로 이해하는 것은 경계해야 한다. 따라서 대통령 중심제라고 할 때 그 중심은 오로지 행정권의 수반으로서의 지위에서 인정되는 것으로 제대로 새겨져야 한다"고 설명했다.

앞서 국회 개헌특위 자문위원회는 지난달 17일 전체회의를 열고 특위에 '국민 개헌 공론화위원회' 구성을 권고하기로 했다.

좌세준 변호사는 이에 대해 "일부에서는 '현행 헌법상 근거가 없다'는 의견을 제시하기도 하지만, 국회 재적 의원 과반수 또는 대통령이 헌법 개정안을 발의하기 전 단계에서는 모든 형태의 국민 의견 수렴 절차가 허용돼야 한다"고 말했다.

좌 변호사는 "사회적 공감대가 확립됐다고 단언하기 어려운 정부 형태에 대한 개헌안 마련을 위해 국민공론화위원회 방식 논의가 적극 고려돼야 한다"고 피력했다.

조정찬 국회 개헌특위 자문위원은 "대통령제를 유지하되, 총리의 실질적 권한을 강화하고 총리를 해임할 때는 후임 총리를 선임한 후에 하도록 함으로써 국회가 지지하는 총리가 대통령의 눈치를 덜 보며 행정 각 부를 통할하는 기능을 수행하게 해야한다"며 "각 부 장관에 대한 임명에도 국회 청문회에 구속력을 부여하는 조치도 필요하다"고 제안했다.

조 위원은 청와대가 공기업 인사에 과도하게 개입하는 '낙하산 인사'를 막을 대책도 헌법에 마련할 필요가 있다는 점과 국회의 권한 중 행정부 견제 기능 강화가 필요하다는 점도 역설했다.

그는 "예산의 경우 편성과 지출에 관한 모든 정보를 공개하고 국회에 보고해 통제를 받게 해야 한다"며 "감사원을 독립적인 헌법기관으로 하는 것도 중요하다. 대통령이 다른 헌법기관 구성에 과도하게 관여하는 것을 방지할 필요도 있다"고 제시했다.

이어 "국민들은 대통령제든, 내각제든 관계 없이 국가를 경영하는 사람들이 확실한 비전을 제시하고 강력한 추진력을 갖추기를 바란다"고 덧붙였다.

황성기 한양대학교 법학전문대학원 교수는 "사법부가 특히 입법부로부터의 정치적 중립성을 확보하는 것은 절대 무시할 수 없는 가치"라며 "사법부에 대한 민주적 통제는 반드시 필요하다. 하지만 민주적 통제가 정치적 통제로 변질돼서는 안된다"고 강조했다.

개헌특위 위원인 최인호 더불어민주당 의원은 "올바른 헌법 개정을 위해 무엇보다 중요한 것은 국민 참여의 원칙을 철저하게 지키는 것"이라며 "그동안 특위가 자문위원회를 구성하고 여러 공청회를 통해 학계와 시민단체들의 견해를 들었지만 충분하지 못했다고 생각한다"고 실토했다.

[뉴스핌 Newspim] 조현정 기자 (jhj@newspim.com)