승전국에서 자유세계의 지도국으로

제2차 세계대전 이후 미국의 정치언어는 승리와 동원의 언어에서 경제재건, 공산주의 봉쇄, 집단안보의 언어로 이동했다. 유럽의 경제적 붕괴가 정치적 급진화와 공산주의 확대로 이어질 수 있다는 판단 아래 미국은 마셜 플랜을 추진했고, 1949년 북대서양조약기구를 창설했다.

1947년 3월 12일 해리 트루먼 대통령은 의회 합동연설에서 그리스와 터키에 대한 원조를 요청하며 냉전을 두 정치적 생활양식의 대립으로 설명했다.

"At the present moment in world history nearly every nation must choose between alternative ways of life. The choice is too often not a free one. One way of life is based upon the will of the majority, and is distinguished by free institutions, representative government, free elections, guarantees of individual liberty, freedom of speech and religion, and freedom from political oppression."

"세계사의 현시점에서 거의 모든 국가는 서로 다른 생활양식 가운데 하나를 선택해야 합니다. 그러나 그 선택은 너무나 자주 자유로운 선택이 되지 못합니다. 한 가지 생활양식은 다수의 의사에 기초하며, 자유로운 제도와 대의정부, 자유선거, 개인의 자유에 대한 보장, 언론과 종교의 자유, 정치적 억압으로부터의 자유를 특징으로 합니다."

트루먼은 이어 미국이 "무장한 소수집단이나 외부의 압력에 의한 예속 시도에 저항하는 자유로운 국민"을 지원해야 한다고 선언했다. 그리스와 터키에 대한 개별 원조는 이 연설을 통해 자유로운 정치질서를 방어하는 일반적 원칙으로 확대되었다.

대통령이 새로운 냉전시대의 해법을 제시했다면, 의회는 그 원칙이 실제 국가정책으로 지속될 수 있는지를 검토하는 헌법적 심의기관의 역할을 맡았다.

트루먼은 자유로운 국민을 지원하는 것이 미국의 책임이라고 선언했지만, 의원들은 해외 원조의 규모와 기간, 행정부의 재량권, 원조를 받는 정부의 정치적 성격, 미국 납세자가 감당해야 할 부담을 구체적으로 따졌다. 대통령의 연설이 위기의 의미와 국가적 방향을 제시하는 언어였다면, 의회의 토론은 그 방향을 법률·예산·감독의 기준으로 전환하는 언어였다.

그 대표적인 사례가 1947년 5월 9일 하원의 그리스·터키 원조법안 심의였다. 이날 하원은 두 나라에 모두 4억 달러의 경제·군사 원조를 제공하고 미국의 민간·군사 고문단을 파견할 수 있도록 하는 법안을 심의했다.

찬성 의원들은 영국이 더 이상 그리스와 터키를 지원할 능력이 없는 상황에서 미국마저 물러서면 동부 지중해 지역의 정치적 공백이 소련의 영향력 확대로 이어질 것이라고 주장했다. 반대 의원들은 미국이 개별 국가의 내전과 권위주의 정부를 지원하면서 세계의 모든 분쟁에 개입하는 선례를 남길 수 있다고 우려했다. 법안은 이날 찬성 287표, 반대 107표로 하원을 통과했다.

이 토론에서 특히 중요한 쟁점은 원조의 범위와 군사개입의 한계였다. 월터 저드(Walter Judd) 의원은 미국이 그리스와 터키에 파견할 군사요원이 점령군이나 전투병으로 복무할 수 없다는 제한을 법문에 명시하자는 수정안을 제출했다.

이는 경제·군사 원조가 미군의 직접 참전으로 확대되는 것을 방지하려는 시도였지만, 수정안은 70대 122로 부결되었다. 원조액을 4억 달러에서 2억 달러로 줄이자는 수정안과, 미국이 행동하기 전에 이 문제를 60일 동안 유엔에 맡기자는 수정안도 받아들여지지 않았다.

하원은 원조를 받는 그리스 정부의 정치적 성격도 따졌다. 헬렌 개해건 더글러스(Helen Gahagan Douglas) 의원은 그리스 정부가 정치범을 사면하고 1년 안에 선거를 실시하도록 요구하는 수정안을 제안했다. 마이크 맨스필드(Mike Mansfield) 의원은 그리스의 조세제도를 재검토하도록 의무화하려 했다. 두 수정안은 채택되지 않았지만, 이 논의는 공산주의 봉쇄라는 명분이 수원국 정부의 인권침해와 경제적 불평등을 묵인하는 백지위임이 되어서는 안 된다는 문제의식을 보여주었다.

두 번째 대표 사례는 1948년 3월 31일 하원의 유럽부흥계획, 곧 마셜 플랜 심의였다. 트루먼 행정부는 전쟁으로 파괴된 유럽의 경제를 회복하기 위해 16개국에 장기적인 원조를 제공할 것을 요청했다.

그러나 하원 외교위원회는 행정부가 처음 제안한 약 68억 달러의 15개월 계획을 그대로 승인하지 않고, 원조 규모와 기간, 유럽 국가들의 자구노력, 행정부에 대한 의회 감독 조항을 수정했다. 최종 법안은 첫해 약 53억 달러를 승인하는 내용으로 조정되었으며, 하원은 3월 31일 이를 찬성 329표, 반대 74표로 가결했다.

이날의 핵심 의제는 유럽을 단순히 구호할 것인가, 아니면 스스로 존립할 수 있는 경제공동체로 재건할 것인가였다. 찬성 의원들은 유럽의 공장과 농업, 통화와 무역체제가 회복되지 않으면 빈곤과 정치적 혼란이 공산주의의 확산을 촉진하고, 결국 미국의 수출시장과 안보에도 위협이 된다고 주장했다.

반대 의원들은 전쟁이 끝난 지 얼마 되지 않은 시점에 미국 납세자가 장기간 유럽의 부담을 떠맡는 것은 과도하며, 대규모 원조권한이 행정부와 새로운 대외원조 관료기구에 집중될 수 있다고 비판했다.

의회가 확정한 법률의 목적조항에는 이러한 토론의 결과가 반영되었다. 유럽의 경제혼란은 국경 안에 머무는 문제가 아니며, 자유로운 제도와 진정한 독립은 건전한 경제조건 위에서만 유지될 수 있다고 의회는 선언했다. 동시에 원조의 최종 목적을 영구적인 미국 의존이 아니라 유럽 국가들이 생산과 무역을 확대하고 재정안정을 회복해 특별한 외부지원 없이 자립하는 데 두었다.

이 두 차례의 하원 토론은 초기 냉전기 미국 의회의 역할을 잘 보여준다. 1947년 그리스·터키 원조안에서는 공산주의 팽창을 저지해야 한다는 전략적 필요와 대통령의 군사개입 권한, 수원국 정부의 민주성 사이의 긴장이 논의되었다. 1948년 마셜 플랜에서는 유럽의 재건을 미국의 안보와 경제에 연결하면서도, 원조가 자립을 촉진하는지, 비용과 행정권한을 어떻게 통제할 것인지가 심의되었다.

이 과정에서 의회가 물은 것은 단순히 대통령의 정책에 찬성할 것인가 반대할 것인가에 그치지 않았다. 미국이 세계의 모든 분쟁을 책임져야 하는가, 경제 원조가 수원국의 자립을 촉진할 것인가 아니면 장기적인 의존을 낳을 것인가, 공산주의를 저지한다는 명분이 권위주의 정부에 대한 무조건적인 지원으로 변질될 위험은 없는가를 구체적인 수정안과 예산, 보고의무와 감독조항으로 검토했다.

이는 초강대국의 힘도 공개토론과 권력분립, 도덕적 조건과 재정적 책임 아래 행사되어야 한다는 미국 민주주의의 방향을 보여주었다.

한국전쟁과 냉전 질서의 고착

1950년 6월 25일 북한군의 남침은 제2차 세계대전 이후 공산권의 무력팽창이 실제 전쟁으로 나타난 첫 사례였다. 트루먼 대통령은 유엔 안전보장이사회 결의를 근거로 6월 27일 공군과 해군의 지원을 명령하고, 6월 30일에는 지상군 투입을 승인했다. 침공에서 지상군 투입까지 불과 닷새가 걸릴 만큼 결정은 신속하게 이루어졌다.

의회는 트루먼 대통령의 군사조치를 대체로 지지하였다. 1950년 6월 27일 하원 본회의(『Congressional Record』, vol. 96, pp. 9261–9305)에서는 북한의 남침을 유엔 집단안보체제에 대한 중대한 도전으로 규정하며 대통령의 조치를 지지하는 발언이 이어졌다.

동시에 대통령이 의회의 선전포고 없이 군사행동을 개시할 수 있는지에 대한 헌법적 논쟁은 비토 마르칸토니오(Vito Marcantonio) 의원의 문제 제기와 이후 상원의 로버트 태프트(Robert A. Taft)의 토론을 거치며 본격적으로 전개되었다.

트루먼 대통령은 이날 오전 하원의장 샘 레이번(Sam Rayburn), 하원 다수당 원내대표 존 W. 매코맥(John W. McCormack), 하원 외교위원장 존 키(John Kee), 하원 군사위원장 칼 빈슨(Carl Vinson), 공화당 중진 찰스 이턴(Charles A. Eaton)과 듀이 쇼트(Dewey Short) 등 양당 지도자들을 백악관으로 불러 한국에서 취한 군사조치를 설명하였다. 존 키의 역할은 우선 이 행정부·의회 지도부 협의 과정에서 확인된다.

하원 다수 의원은 북한의 남침을 유엔 집단안보체제에 대한 첫 중대한 도전으로 받아들였다. 한국을 방어하지 않는다면 유엔의 권위가 약화되고, 공산주의 세력이 다른 지역에서도 무력을 이용해 국경과 정치질서를 변경하려 할 것이라는 판단이었다. 대통령의 군사조치는 이러한 분위기 속에서 폭넓은 지지를 받았다.

그러나 뉴욕주의 미국노동당 소속 비토 마르칸토니오(Vito Marcantonio) 의원은 같은 날 하원 본회의에서 의회의 전쟁권을 문제 삼았다. 그의 발언은 『Congressional Record』 제96권 9268쪽에 기록되어 있다.

"When we agreed to the United Nations Charter, we never agreed to supplant our Constitution with the United Nations Charter."

"우리가 유엔헌장에 동의했을 때, 유엔헌장으로 미국 헌법을 대체하는 데 동의한 것은 아니었습니다."

마르칸토니오는 이어 전쟁을 결정할 권한이 국민의 대표기관인 의회에 있다는 취지로 주장하였다. 그의 핵심 문제 제기는 유엔의 결의나 대통령의 군 통수권이 헌법상 의회의 선전포고권을 대신할 수 있느냐는 것이었다. 당시에는 매우 소수의 반대였지만, 한국 방어의 필요성과 전쟁개시 절차의 합헌성은 서로 구분해 심의해야 한다는 점을 제기한 발언이었다.

따라서 한국전쟁 초기의 의회논쟁은 단순한 찬전과 반전의 대립이 아니었다. 다수 의원은 공산주의의 무력팽창을 저지하고 유엔의 집단안보체제를 지켜야 한다는 국제적 책임을 강조했고, 마르칸토니오를 비롯한 소수는 그러한 목적이 정당하더라도 대통령이 의회의 명시적 승인 없이 전쟁을 시작하는 선례를 남겨서는 안 된다고 주장했다. 이 논쟁은 이후 베트남전쟁을 거쳐 1973년 「전쟁권결의」로 이어지는 미국 헌정사의 장기적 쟁점이 되었다.

전쟁이 장기화하고 중국군이 참전한 뒤 미국 의회의 논점은 침략 저지에서 확전 방지와 전후 질서의 설계로 이동했다. 의회는 대한민국을 방어하고 유엔의 권위를 유지해야 한다는 입장을 견지하면서도, 중국 본토나 소련과의 전면전으로 확대되는 것은 피해야 한다고 보았다. 이러한 제한전 원칙은 1951년 맥아더 해임 논쟁과 휴전 논의를 거치며 더욱 분명해졌다.

정전 이후에는 이승만 대통령의 강력한 안보 보장 요구와 미국의 협상이 맞물리면서 1953년 한미상호방위조약이 체결되었고, 미국 의회는 군사원조와 경제원조 예산을 지속적으로 승인하였다. 이는 전후 대한민국의 안보를 제도적으로 보장하는 한편, 사회기반시설 복구와 산업 재건, 교육 확대를 가능하게 하는 재정적 기반이 되었다.

한국의 경제성장과 민주주의 발전은 한국 국민의 노력과 정부의 정책이 결정적 역할을 하였지만, 그 출발점에는 미국 의회의 지속적인 군사·경제 지원과 한미동맹이라는 국제적 안전망이 자리하고 있었다.

이러한 정책은 대통령의 일방적 결정이 아니라 의회의 공개토론과 예산심사를 거쳐 제도화되었다. 특히 하원은 ▲1950년 6월 27일 북한의 침략과 유엔의 대응을 둘러싼 긴급토론(『Congressional Record』, House Proceedings, Vol. 96, 81st Congress), ▲1951년 맥아더 해임 이후 확전 여부와 문민통수를 둘러싼 합동청문회(Senate Committees on Armed Services and Foreign Relations Hearings, Military Situation in the Far East), ▲1953년 한미상호방위조약과 한국 원조 예산 심의를 통해 미국의 대한정책을 지속적인 국가정책으로 발전시켰다.

이러한 의회의 토론은 냉전기 미국이 자유민주주의 진영의 지도국으로서 어떤 책임을 져야 하는가를 논의한 대표적인 사례로 평가된다.

*필자 최연혁 교수는 = 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메달렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다. 

kimsh@newspim.com