중소기업보호제도는 흔히 약자를 위한 특혜로 오해되지만, 본질적으로는 시장 경쟁 질서를 유지·회복하기 위한 구조적 교정 장치이다.
그러나 현행 제도는 형식적 기준 중심으로 운영되며, 실질 지배 관계를 충분히 반영하지 못해 위장 중소기업문제를 초래하기도 한다.
최근 대기업 또는 중견기업 집단이 자회사·관계회사·특수목적법인(SPC) 등을 활용해 중소기업 요건을 형식적으로 충족시킨 뒤 중소기업·중견기업 한정되어 있는 정부사업·공공조달을 사실상 독점하고 있어 형식은 중소기업, 실질은 대기업이라는 비난을 피하지 못하고 있다.
중소기업 보호는 우리 경제정책의 핵심 가치 중 하나다. 대기업과 동일한 조건에서 경쟁하기 어려운 중소기업에게 일정한 보호 장치를 제공함으로써, 시장의 다양성과 경쟁 가능성을 유지하려는 취지다. 그러나 최근 공공조달과 정부 사업을 둘러싸고 이른바 '기업 쪼개기', '위장 중소기업' 논란이 반복되면서 중소기업 보호제도 자체에 대한 불신도 함께 커지고 있다.
이 문제를 단순히 개별 기업의 도덕성 문제로 돌리는 것은 정확하지 않다. 보다 근본적인 원인은 실질 지배를 충분히 보지 못하는 제도 설계에 있다.
우선 현행 「중소기업기본법」 제2조는 중소기업 여부를 단순히 매출액이나 종업원 수만으로 판단하지 않는다. 분명히 지배·출자 관계, 동일인(실질적 지배자), 계열성을 함께 고려하도록 하고 있다.
형식적으로는 중소기업 요건을 충족하더라도, 실질적으로 대기업 집단의 지배를 받는 경우에는 중소기업 지위를 부인할 수 있고, 이는 중소벤처기업부의 조사 대상이 된다. 공공조달 영역에서도 마찬가지다.
공공기관 운영 관련 법령과 조달 규정에 따르면, 허위로 중소기업 확인을 받거나 부정한 방법으로 사업을 수주한 경우에는 입찰 참가 제한, 계약 해지, 부당이득 환수와 같은 제재가 가능하다. 더 나아가 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 따라 허위 서류 제출이나 자격 가장이 인정되면 손해배상이나 형사 책임 문제로까지 이어질 수 있다.
기업을 인위적으로 분할하거나 우회 구조를 통해 실질적 지배를 은폐한 경우에는 공정거래법상 위장 계열사, 부당 내부거래, 일감 몰아주기 등의 문제로 공정거래위원회의 조사 대상이 될 여지도 있다.
법적 수단만 놓고 보면 결코 약하지 않다. 그런데도 현장에서는 "제재가 거의 이루어지지 않는다"는 불만이 반복되는 이유는 첫째, 중소기업 판단이 지나치게 형식적으로 운영되는 경향이 있다. 지분을 쪼개고, 명의를 분산시키고, 지주회사나 투자회사를 사이에 두는 방식으로 실질 지배가 쉽게 가려진다.
법은 실질을 보라고 되어 있지만, 집행 단계에서는 형식이 실질을 압도한다. 둘째, 발주기관의 심사가 지나치게 소극적이다. "중소기업 확인서가 있으면 일단 적격"이라는 관행이 여전히 강하다. 동일인 여부나 계열성, 기업집단 차원의 구조를 발주 단계에서 깊이 들여다보는 경우는 거의 드물다. 셋째, 제재가 대부분 사후적이다. 문제 제기부터 조사, 결론까지 수년이 걸리는 사이 사업은 이미 종료된다. 이 과정에서 제재는 실질적 예방 수단이 되지 못하고, 뒤늦은 선언에 그치는 경우가 많다.
그러므로 이러한 한계를 극복하기 위해서는 몇 가지 전환이 필요하다. 무엇보다 공공조달 단계에서 '동일인·실질 지배 기준'을 직접 도입할 필요가 있다. 중소기업 확인서만으로는 부족하다.
동일 대표나 임원의 중복, 핵심 인력·기술·자금의 종속성, 특정 기업집단에 집중된 매출 구조 등 실질 요소를 확인하는 전용 심사 체계를 마련해야 한다. 형식상 중소기업이라도 실질적으로 동일 기업집단의 일부라면 자동으로 배제되는 구조가 필요한 것이다.
아울러 '기업 쪼개기'를 명시적인 불법 또는 부정당행위 유형으로 규정하는 입법적 정비도 검토할 시점이다. 지금은 해석의 영역에 머물러 있지만, 중소기업 전용 사업 참여를 목적으로 하는 경우에는 인위적 기업 분할과 지배 구조에 대한 징벌적 배상 등 입증 부담을 기업이 아닌 행정청이 떠안고 장기간 다투는 구조를 개선하여 규정하는 입법도 필요하다.
특히 공공 IT·데이터 사업 분야에서는 특별한 규율이 필요하다. 동일 기업집단 소속 복수 법인의 중복 수주를 제한하고, 핵심 인력이나 기술을 공유하는 경우에는 단일 사업자로 간주하는 원칙을 명확히 해야 한다.
마지막으로 내부고발과 정보 제공이 실제로 작동할 수 있도록 제도적 신뢰를 높여야 한다. 많은 문제는 내부자, 경쟁사, 발주기관 실무자의 문제 제기에서 시작된다. 공익 신고, 감사 청구, 부정조달 신고가 '보복의 위험'이 아니라 '정상적인 제도 작동의 일부'로 인식되도록 하는 환경을 마련하고 만일 이것이 사실이 되는 경우 법인명을 변경하더라도 실체가 되는 인적 구성원이 같다면 일정 기간 동안은 중소기업 전용 사업 참여를 배제하여야 한다.
제도의 실패는 개개인 도덕의 문제가 아니다. 즉, '기업 쪼개기' 논란의 본질은 개별 기업의 일탈이나 도덕성 문제가 아니라 실질 지배를 보지 않는 중소기업·조달 제도의 설계적 실패임을 명시하여야 한다. 제도의 취지는 옳지만, 그 취지가 현장에서 구현되지 못하고 있다면 손봐야 할 대상은 기업이 아니라 제도다. 중소기업 보호는 경쟁을 억제하기 위한 장치가 아니라, 경쟁이 사라지지 않도록 하기 위한 장치다. 이제는 형식적 보호에서 벗어나, 실질적 경쟁을 회복하는 방향으로 제도를 재설계할 때다.
박정인 교수(법학박사)는 대통령 국가지식재산위원회 본위원회 위원, 문체부 저작권보호심의위원회 심의위원, 문체부 여론집중도조사위원회 상임위원, 인터넷주소분과위원회, 웹콘텐츠 활성화위원회 자문위원, 강동구 공직자윤리위원회 심의위원, 경찰청 사이버범죄 강사 등 여러 국가 위원을 역임했다. 공공기관 대상 법령입안강의를 하며, 대학에서 특허법, 저작권법, 산업보안법, 과학기술법, 정보보안법, 디지털증거법, ICT트러스트공학, 일반 산업안전, 중대재해법 등을 강의한다. 한국인터넷진흥원, 한국콘텐츠진흥원, 인텔리콘 메타연구소, 해인예술법연구소, 숙명여대 초빙교수, 단국대 연구교수 등을 역임했다.
